近些年來,，一些地方農(nóng)地征收引發(fā)的糾紛凸現(xiàn),。因而,，人們普遍期待法律起草者認真面對這一問題，借法律修訂之機,，對地方政府征收土地的權力予以限制,。《物權法》曾經(jīng)為征收加了一個“為了公共利益的需要”限定,，目前透露出來的《土地管理法修訂草案征求意見稿》也新增一條界定“征收土地的范圍”,。
新增條文之第一款是：“為了公共利益的需要，進行下列建設,，需要使用集體所有土地的,，依法征收為國有：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，國家實施城市規(guī)劃進行建設；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外進行基礎設施,、公共管理和服務設施,、軍事設施等公益性項目建設�,！�
該建議稿隨后又有一款：“公益性項目用地目錄另行制定,。”接下來第三款則是：“對在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外,，為了公共利益的需要進行非公益性項目建設需要征收土地的,，依法定程序由國務院或者省、自治區(qū),、直轄市人民政府批準,。”
該建議稿第一款以土地利用規(guī)劃作為征收的依據(jù),，凡是由該規(guī)劃劃入城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的土地,，政府均可進行征收�,？紤]到在中國,，制定土地利用規(guī)劃屬于政府的工作范圍，可以說,，這個規(guī)定或許會為一些地方政府行使征收權提供了極大便利,。
中國法律上的“征收”，實即國外法律中的“征購”（eminent
domain）,，它是伴隨著現(xiàn)代國家而出現(xiàn)的一種概念,。國內(nèi)很多人對征收有諸多不正確的理解，不用征購而用“征收”概念,，就是其一,。征購首先是一種公平價格購買，其與一般交易唯一的區(qū)別在于,，它是強制性的,，私人不得拒絕交易。也正因為此,，各國法律普遍要求,，征購價格不得低于市場參考價格；法律對政府此種權力還設置了很多程序上的限制,。首先是嚴格限定政府可征購之范圍,，政府僅可基于十分有限的目的行使征購權，從而使征收這樣十分特定的交易方式,，在自由交易的汪洋大海中僅成偶然的例外,。
在中國，農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途變成城鎮(zhèn)建設用地的一切交易，也即全部城鎮(zhèn)商業(yè)性建設用地之獲得,，都以征收方式進行,。如此土地交易過程在一些地方會引發(fā)諸多問題。明智的《土地管理法》修訂應當致力于改變這種局面,，應考慮把征收權適當合理的裝入法律的籠子,。為此，筆者提出如下建議供參考：首先,，應該考慮采用更為清晰的“公共用途”（public
use）概念,。目前的立法建議稿已經(jīng)提出了一個“公益性項目”概念，所謂公益性項目其實就是公共用途項目,，或許可以考慮用“公共用途”概念,。
其次，應列舉公共用途項目之目錄,，而不應再授權其他機構“另行制定”該目錄,。留一個“另行制定”的尾巴，會產(chǎn)生一定的彈性空間,。
第三,，法律應當明確規(guī)定，除了公共用途項目之外,，政府不得再行使征收權,。這樣的立法可能比較嚴格。有人擔心,，一旦有如此嚴格的規(guī)定,，可能影響城市化、工業(yè)化進程,。尤其是某些經(jīng)濟專家,，鑒于中國基礎設施建設之快速發(fā)展與工商業(yè)的迅速擴張，而強烈要求保留現(xiàn)有的土地征收制度,。這樣的看法是短視而有害的,，若人們、尤其是弱者的自由與權利未得到平等的有效保障,，則經(jīng)濟增長未必能導致經(jīng)濟發(fā)展,，經(jīng)濟發(fā)展也未必能促進社會發(fā)展與人的幸福之增進,，而后者才是一個正常社會所應追求之目標,。 |
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