近些年來,，一些地方農(nóng)地征收引發(fā)的糾紛凸現(xiàn),。因而,，人們普遍期待法律起草者認真面對這一問題,，借法律修訂之機,，對地方政府征收土地的權(quán)力予以限制�,！段餀�(quán)法》曾經(jīng)為征收加了一個“為了公共利益的需要”限定,，目前透露出來的《土地管理法修訂草案征求意見稿》也新增一條界定“征收土地的范圍”,。
新增條文之第一款是：“為了公共利益的需要,，進行下列建設(shè),，需要使用集體所有土地的,，依法征收為國有：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi),，國家實施城市規(guī)劃進行建設(shè),；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進行基礎(chǔ)設(shè)施,、公共管理和服務(wù)設(shè)施,、軍事設(shè)施等公益性項目建設(shè),。”
該建議稿隨后又有一款：“公益性項目用地目錄另行制定,�,！苯酉聛淼谌顒t是：“對在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,，為了公共利益的需要進行非公益性項目建設(shè)需要征收土地的,，依法定程序由國務(wù)院或者省、自治區(qū),、直轄市人民政府批準,�,！�
該建議稿第一款以土地利用規(guī)劃作為征收的依據(jù),，凡是由該規(guī)劃劃入城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，政府均可進行征收,�,？紤]到在中國,，制定土地利用規(guī)劃屬于政府的工作范圍,，可以說,，這個規(guī)定或許會為一些地方政府行使征收權(quán)提供了極大便利,。
中國法律上的“征收”，實即國外法律中的“征購”（eminent
domain）,，它是伴隨著現(xiàn)代國家而出現(xiàn)的一種概念,。國內(nèi)很多人對征收有諸多不正確的理解,，不用征購而用“征收”概念,，就是其一。征購首先是一種公平價格購買,，其與一般交易唯一的區(qū)別在于,，它是強制性的,，私人不得拒絕交易,。也正因為此，各國法律普遍要求,，征購價格不得低于市場參考價格,；法律對政府此種權(quán)力還設(shè)置了很多程序上的限制,。首先是嚴格限定政府可征購之范圍,，政府僅可基于十分有限的目的行使征購權(quán)，從而使征收這樣十分特定的交易方式,，在自由交易的汪洋大海中僅成偶然的例外,。
在中國,，農(nóng)地轉(zhuǎn)換用途變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一切交易,，也即全部城鎮(zhèn)商業(yè)性建設(shè)用地之獲得，都以征收方式進行,。如此土地交易過程在一些地方會引發(fā)諸多問題,。明智的《土地管理法》修訂應(yīng)當致力于改變這種局面，應(yīng)考慮把征收權(quán)適當合理的裝入法律的籠子,。為此,，筆者提出如下建議供參考：首先,，應(yīng)該考慮采用更為清晰的“公共用途”（public
use）概念。目前的立法建議稿已經(jīng)提出了一個“公益性項目”概念,，所謂公益性項目其實就是公共用途項目,，或許可以考慮用“公共用途”概念。
其次,，應(yīng)列舉公共用途項目之目錄，而不應(yīng)再授權(quán)其他機構(gòu)“另行制定”該目錄,。留一個“另行制定”的尾巴，會產(chǎn)生一定的彈性空間,。
第三,，法律應(yīng)當明確規(guī)定,，除了公共用途項目之外，政府不得再行使征收權(quán),。這樣的立法可能比較嚴格,。有人擔心，一旦有如此嚴格的規(guī)定,，可能影響城市化、工業(yè)化進程,。尤其是某些經(jīng)濟專家,，鑒于中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之快速發(fā)展與工商業(yè)的迅速擴張,，而強烈要求保留現(xiàn)有的土地征收制度,。這樣的看法是短視而有害的，若人們,、尤其是弱者的自由與權(quán)利未得到平等的有效保障，則經(jīng)濟增長未必能導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展,，經(jīng)濟發(fā)展也未必能促進社會發(fā)展與人的幸福之增進,，而后者才是一個正常社會所應(yīng)追求之目標。 |
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