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次貸危機后,，美國財政部提出新的監(jiān)管藍圖,，提出“目標導向”的監(jiān)管改革方向，這可能會成為全球金融監(jiān)管未來發(fā)展的方向。我國可以反思,、借鑒次貸危機中所暴露出的金融監(jiān)管漏洞,，結(jié)合中國國情建立適合自身的金融監(jiān)管體系,�,！�
監(jiān)管有效性是金融競爭力的重要方面。美國金融行業(yè)能夠領(lǐng)先其他國家和地區(qū),，說明其監(jiān)管體系和框架基本能夠適應市場需求和符合市場實際,。此次金融危機爆發(fā)前，美國采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管體制,�,！半p重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力，“多頭”是指有多個部門負有監(jiān)管職責,。這一格局無疑符合美國一直倡導的分權(quán)和制約精神,。
應該承認,，美國的這套監(jiān)管體制確實在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮,。但隨著金融的全球化發(fā)展和金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營的不斷推進，“雙重多頭”的監(jiān)管體制出現(xiàn)了越來越多的“真空”,，并使一些風險極高的金融衍生品成為“漏網(wǎng)之魚”,。最為突出的真空就是各部門、各產(chǎn)品的監(jiān)管標準不統(tǒng)一,。不僅如此,，近年來一直有華爾街人士抱怨，美國監(jiān)管體系機構(gòu)太多，權(quán)限互有重疊,。而另一方面,，監(jiān)管盲點也不鮮見，很多金融衍生產(chǎn)品沒有人管,。其次,，由于各種監(jiān)管規(guī)則制定得越來越細，在確保監(jiān)管準確性的同時犧牲了監(jiān)管的效率,，對市場變化的反應速度越來越慢,。最后，多頭監(jiān)管的存在,，使得沒有任何一個機構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負責整個金融市場和金融體系的風險,，最佳的監(jiān)管時機往往因為會議和等待批準而稍縱即逝。
美國金融監(jiān)管的最新改革藍圖
2008年3月31日,，美國財政部公布了改革藍圖(簡稱“保爾森計劃”),。這項計劃被視為美國自上世紀經(jīng)濟“大蕭條”以來規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計劃，引起美國銀行業(yè)和地方政府的多方爭議,。該計劃提出了短期和中期的金融監(jiān)管體制改革建議,，并提出了長期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架，其中短期的改革措施是向中期和長期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過渡,。
短期的建議主要集中在針對目前的信貸和房屋抵押市場,，采取措施加強監(jiān)管當局的合作，強化市場的監(jiān)管等,。中期的建議主要集中在消除美國監(jiān)管制度中的重疊,，提高監(jiān)管的有效性。長期的建議是向著“目標導向”的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變,。它是對現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的一種全新探索,，借鑒了目前世界存在的各種監(jiān)管體系的優(yōu)缺點，最大的特點是強調(diào)監(jiān)管框架和目標緊密聯(lián)系,。這種監(jiān)管模式的主要好處是,，整合有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責任，而不是分割在不同的監(jiān)管者那里,。比如,，市場穩(wěn)定監(jiān)管當局，注重所有各類金融機構(gòu)當中可能影響市場穩(wěn)定的問題,；審慎金融監(jiān)管當局能夠注重不同類型金融機構(gòu)風險管理的共同因素,；商業(yè)行為監(jiān)管當局可以更加一致地對待監(jiān)管不同的產(chǎn)品，減少監(jiān)管套利,。同時,，“目標導向”的監(jiān)管要比分業(yè)監(jiān)管框架更好地根據(jù)金融整體環(huán)境的改變而調(diào)整,，也比單一監(jiān)管者體制更加清晰地關(guān)注某一特定目標。
堅持“目標導向”的監(jiān)管方法,，設立三個不同的監(jiān)管當局：第一,，負責市場穩(wěn)定的監(jiān)管當局。美國財政部建議由美聯(lián)儲擔任該職,，并有責任和權(quán)利獲得適當信息,，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當局合作,，為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動,；第二，負責與政府擔保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當局,。新的審慎金融監(jiān)管當局可以承擔目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當局的責任,，并負責金融控股公司監(jiān)管職責；第三,，著眼于和消費者保護監(jiān)管相關(guān),，負責商業(yè)行為的監(jiān)管當局。商業(yè)行為監(jiān)管當局應當為金融公司進入金融服務領(lǐng)域,，出售其產(chǎn)品和服務方面,，提供和制定適當?shù)臉藴省＿@樣的監(jiān)管方法可以在增強監(jiān)管的同時,，更好地應對市場的發(fā)展步伐,，鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神。
此外,，還有兩個監(jiān)管者,，一是聯(lián)邦保險公司；一是公司財務監(jiān)管當局,。
美國財政部建議采用以“目標導向”的監(jiān)管方式,，認為這種方式代表了未來最優(yōu)的監(jiān)管框架。相比“原則導向”監(jiān)管區(qū)分銀行,、保險,、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目標為導向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標,，不再區(qū)分銀行,、保險、證券和期貨幾個行業(yè),，而是按照監(jiān)管目標及風險類型的不同,，將監(jiān)管劃分為三個層次：一是著眼于解決整個金融市場穩(wěn)定的市場穩(wěn)定監(jiān)管,；二是著眼于解決由政府擔保所導致的市場紀律缺乏等問題的審慎金融監(jiān)管,；三是著眼于和消費者保護監(jiān)管相關(guān)，解決商業(yè)行為標準的商業(yè)行為監(jiān)管。上述三個層次監(jiān)管目標和框架的緊密聯(lián)系,，使監(jiān)管機構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風險采取統(tǒng)一的監(jiān)管標準,，從而會大大提高監(jiān)管的有效性。
美國次貸危機對金融監(jiān)管模式的啟示
美國的次貸危機的影響雖未見底,，但美國政府在這次危機中所采取的改革行動帶給我們許多啟示和思考,，我國在建設金融監(jiān)管模式方面可以借鑒美國的經(jīng)驗和教訓。
第一,，目標性監(jiān)管是可供參考的改革路徑,。藍皮書提出了三步走的計劃，正是考慮到了美國長期的歷史傳統(tǒng)和利益格局,。與其類似,，我國要實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管需要付出較大的改革成本，而且我國的金融市場綜合化還處于起步階段,，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯,，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。因此應著重在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機構(gòu)的基礎上,，明確主要監(jiān)管目標的負責主體,。要盡快明確責任主體，控制全面市場風險,，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管,。在市場綜合化的背景下，市場穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標,，也是抵御金融風險的主要屏障,。
第二，正確認識職能監(jiān)管機構(gòu)的利益主體性和競爭性,，平衡安全與效率考量,。在分業(yè)經(jīng)營的情境下，各職能監(jiān)管機構(gòu)的治理目標帶有明確的部門性,，利益難以協(xié)調(diào),，在市場綜合化的情況下，監(jiān)管競爭還可能誘使一些監(jiān)管機構(gòu)縱容本部門的越界行為,，從而為金融危機埋下隱患,。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下,，要尤其重視對監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量,。要汲取次貸危機的教訓，推動立法擴大監(jiān)管范圍,，把私募基金,、對沖基金,、信用評級機構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強對金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管,。
第三,，監(jiān)管方式要適應市場的變化。盡管次貸危機的發(fā)生不能全部歸咎于監(jiān)管體制的松散,，但次貸危機引發(fā)美國這次大規(guī)模的監(jiān)管體制改革,，適應市場變化、及時調(diào)整監(jiān)管方式是必要的,。任何一個國家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟金融的發(fā)展與開放的階段相適應,，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風險的全覆蓋,，不能在整個金融產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上,，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場不斷發(fā)展而帶來更嚴重的信息不對稱問題,。面對日益復雜化的金融創(chuàng)新,，金融監(jiān)管不宜過分依賴具體的規(guī)則約束，而應采取更具靈活性的原則導向的監(jiān)管模式,，注重加強同市場主體的溝通,，處理好金融創(chuàng)新與風險、自由與管制風險的關(guān)系,。
第四,，應該探索本土模式而放棄對西方模式的盲目追求和復制。發(fā)達國家的監(jiān)管已經(jīng)走過了四個時期,，即金融自由化發(fā)展時期(20世紀30年代以前),、廣泛的金融監(jiān)管時期(20世紀30～70年代)、從管制到自由化的回歸時期(20世紀70～90年代),、安全與效率并重時期(20世紀90年代),。目前出現(xiàn)的金融監(jiān)管改革實際上是第五個時期演進的過程。發(fā)達國家的金融監(jiān)管改革說明,，即使人們認為的“成熟”的金融監(jiān)管體系本身也在一直變動,，甚至是劇烈變動。中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個發(fā)達國家的范例來照抄,，而應根據(jù)我國自身的歷史背景,、政治、文化因素,，探索符合我國國情的監(jiān)管制度是目前監(jiān)管發(fā)展的方向,。
第五、加強對金融產(chǎn)品鏈的監(jiān)管,。金融監(jiān)管在一些金融衍生品上的缺位是導致金融危機產(chǎn)生的一個重要原因,。我國在發(fā)展金融控股公司過程中,，無論采用哪種監(jiān)管方式，監(jiān)管部門都應加強對金融產(chǎn)品的監(jiān)管,。針對那些缺乏實際交易基礎,、設計復雜,、風險無限放大的金融衍生品,，監(jiān)管部門必須嚴格審查產(chǎn)品的設計機理、風險控制,、投資對象,，防止風險在系統(tǒng)內(nèi)部失去控制。
建立有中國特色的金融控股公司監(jiān)管體系
美國金融界曾對20世紀30年代的金融危機作了實證研究,，得出的結(jié)論是在金融危機中倒閉的銀行有80%是單一銀行,。而此次美國次貸危機也顯示了金融控股公司在抵御金融危機中的獨特優(yōu)勢，美國五大投行剩下的兩家最后也向銀行控股公司轉(zhuǎn)型,。
由于我國真正意義上的分業(yè)監(jiān)管體制運行不過5年時間,，同時考慮到整合機構(gòu)涉及原有機構(gòu)的人員安排和新機構(gòu)的職責定位、監(jiān)管文化融合,、監(jiān)管專業(yè)分工,、內(nèi)部決策程序設計等方面的現(xiàn)實困難，這種格局在短期內(nèi)不宜改變,。但是,，金融控股公司的出現(xiàn)對我國的金融監(jiān)管體制提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)，因此必須提前謀劃有關(guān)問題,。我國監(jiān)管體制改革要與我國金融控股公司發(fā)展和法制建設進展等情況合理匹配,，積極穩(wěn)妥地加以實施。
首先,，我國目前監(jiān)督機制還不健全,，實施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立�,，F(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要,，金融業(yè)的發(fā)展、金融市場的完善程度與發(fā)達國家相比還有較大差距,，作為被監(jiān)管對象的金融業(yè)尚未達到能夠適應統(tǒng)一監(jiān)管的水平,，因而在我國目前情況下，實行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時機尚未成熟,。
其次,，金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點，同時具有多種金融功能的實現(xiàn)手段,，而且金融控股公司的銀行子公司,、信托投資子公司,、保險子公司或證券子公司也可能同時具有實現(xiàn)某種金融功能的手段，金融業(yè)務創(chuàng)新使金融機構(gòu)業(yè)務界限日趨模糊,，在此情況下,，傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式,，由于金融功能是相對穩(wěn)定的,，盡管金融功能實現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化,，但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排,，就可以達到有效監(jiān)管的目標。功能監(jiān)管更能適應新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求,，有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng)新,，更有效地防止金融風險的跨行業(yè)感染與積聚。
再次,，強化對金融控股的功能監(jiān)管,，按照銀行、保險,、證券,、信托四大功能分工，分別設置監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管,。由于金融控股公司的整體的風險不可小視,，必須明確對其的牽頭監(jiān)管者，負責對其整個公司層面的業(yè)務規(guī)范,、風險控制,，以保證金融控股公司以安全和健康的方式運行，防止其經(jīng)營狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機構(gòu)的生存,。同時,，負責牽頭完善監(jiān)管當局的相互溝通的機制、方式和內(nèi)容,，建立協(xié)調(diào)機制,，避免監(jiān)管重復和監(jiān)管真空。
因此在對我國金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上,，宜采取機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式,，即對金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管，對金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機構(gòu)進行功能監(jiān)管,。牽頭監(jiān)管機構(gòu)可確立為中國人民銀行,。同時將我國金融監(jiān)管當局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會議制度化，進一步完善相互溝通的機制、方式和內(nèi)容,。協(xié)調(diào)各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措,，避免監(jiān)管重復和監(jiān)管真空。今后可以在條件成熟時將監(jiān)管模式由牽頭模式過渡到“一體化監(jiān)管”模式,。 |