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具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)要堅(jiān)持市場化的方向,，應(yīng)該強(qiáng)化信息披露和公眾的知情,、參與決策的機(jī)制，特別要強(qiáng)化地方人大的長效監(jiān)督機(jī)制，而不要搞審批,、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制,。
2月17日上午,，第十一屆全國人大常委會(huì)第十八次委員長會(huì)議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào),。（昨日新華社報(bào)道）據(jù)我所知，這是官方第一次通過正式渠道確認(rèn)“地方政府債券”即將破冰,。
在今年“兩會(huì)”之前,，地方政府發(fā)債之所以能正式提上日程并成為代表們熱議的事項(xiàng)，最主要源于全球性的金融危機(jī)下,，中央提出4萬億的投資計(jì)劃后,，一些地方政府需要的配套資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其財(cái)政收入狀況的事實(shí)。其實(shí),，即使沒有金融危機(jī),，在地方政府的“隱形債務(wù)”高企的情況下，要求將地方政府的債務(wù)“陽光化”,，允許地方政府發(fā)債的呼聲就一直沒有停止,。
目前的《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債和預(yù)算赤字，但事實(shí)上大量的公共事務(wù)要由地方承擔(dān),，極易形成地方政府財(cái)務(wù)狀況的扭曲：一方面地方大量事務(wù)性建設(shè)呈現(xiàn)出對資金的極度渴求,，另一方面,，地方政府在法律規(guī)定不能負(fù)債的情況下，過度依賴銀行和土地收入,，承擔(dān)巨額“隱性債務(wù)”。因此,，在房地產(chǎn)持續(xù)低迷,、地方財(cái)政收入狀況有可能惡化的情況下，允許地方政府發(fā)債,，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,，同時(shí)亦讓地方“隱性債務(wù)”陽光化，擺脫對土地的過度依賴,，無疑是個(gè)合理選項(xiàng),。
中央政府之所以長期禁止地方發(fā)債，無疑是出于風(fēng)險(xiǎn)的考慮,，對于行政架構(gòu)上存在治理和監(jiān)督空白的地方政府而言,，允許其發(fā)債似乎是打開了潘多拉的盒子。但從國際上看,，各級(jí)政府舉債是財(cái)政地方主義的應(yīng)有之義,，在歐美等國家，地方政府發(fā)債的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央政府,。而我國目前的地方建設(shè)的確也需要一個(gè)有財(cái)力的地方政府加以推進(jìn),。在地方政府發(fā)債上，如果只是一味踩剎車,，絕非理性選擇,，應(yīng)該在授予地方“發(fā)債權(quán)”的同時(shí)，在制度上加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì),。
目前尚不知道本次地方發(fā)債的具體制度框架和細(xì)節(jié),，從媒體披露的設(shè)計(jì)看，2009年2000億元的地方政府債券將通過中央政府“代發(fā)代還”的形式,，并將發(fā)債的主體限定在省級(jí)政府和計(jì)劃單列市,，而對于較大規(guī)模的地級(jí)市以及縣級(jí)市，都嚴(yán)格禁止其發(fā)行地方債券,。對于地方發(fā)債后募集的資金,，將被限定用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程，以及民生項(xiàng)目,，不得用于經(jīng)常性支出,。在監(jiān)督機(jī)制上，要求地方債券所募集的資金納入地方財(cái)政預(yù)算管理,，報(bào)人民代表大會(huì)審核,、監(jiān)督,。
這些小心翼翼的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了中央對地方發(fā)債可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)的重視。但從長遠(yuǎn)看,，地方政府發(fā)債的邏輯前提應(yīng)該是通過市場化的方式而不是中央政府的兜底或者擔(dān)保,。因此，筆者建議,，具體的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)要堅(jiān)持市場化的方向,，應(yīng)該強(qiáng)化信息披露和公眾的知情、參與決策的機(jī)制,，特別要強(qiáng)化地方人大的長效監(jiān)督機(jī)制,，而不要搞審批、配額等給權(quán)力尋租留下空間的機(jī)制,。一旦存在審批和配額,，一些地方政府亦會(huì)不遺余力地通過“跑部錢進(jìn)”達(dá)到其目的，整個(gè)發(fā)債的機(jī)制將被破壞,，引發(fā)一系列的道德風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)危機(jī),。
站在公共選擇的視角，那些透明,、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的債券,，顯然更容易得到民眾的青睞。因此,，發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo),，這無疑有助于改變地方政府的思維和“基因”，使地方政府成為一個(gè)真正負(fù)責(zé)于當(dāng)?shù)孛癖�,、自覺維護(hù)和培育自身信用的公共機(jī)構(gòu),。 |