在全國幾乎所有的大中城市,,政府通過事先征收國有企業(yè)或者集體經(jīng)濟組織的土地,,建立土地儲備中心,,形成了政府儲備土地,,擇機掛牌出讓的土地儲備制度。現(xiàn)在看來,,這項制度的合理性與合法性值得探討,。 近年來由于政府征收征用土地而造成的糾紛不斷增多,究其原因就在于,,政府把土地儲備看作是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的杠桿,,試圖借助于土地供給市場,落實政府的城市規(guī)劃和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策,。但這樣做既不符合經(jīng)濟規(guī)律,,同時也不具有合法性。
從經(jīng)濟的角度來看,,土地儲備制度帶來的一個實際后果是,,在土地供給相對緊張的情況下,政府利用行政權(quán)力,,事先將單位使用的國有土地或者擁有的集體所有土地征收或者征用,,再根據(jù)市場供求關(guān)系,通過招標,、拍賣等方式,,賺取土地差價。這種與民爭利的行為,,損害了土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人的利益,,同時又在客觀上造成了土地供求關(guān)系緊張,增加了房地產(chǎn)開發(fā)商的用地成本,。 根據(jù)我國《物權(quán)法》第42條的規(guī)定,,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”,。這一規(guī)定具有兩個實質(zhì)性要件,一是征收土地必須是“為了公共利益的需要”;二是“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”,。事實上,,土地儲備既沒有明確的法律規(guī)定,同時也很難判定是否為了公共利益的需要,。從立法的角度來分析,,“為了公共利益的需要”只能體現(xiàn)在具體的法律關(guān)系中。由于政府提前征收土地,,建立土地儲備制度,,從而割斷了房地產(chǎn)開發(fā)法律關(guān)系,使得土地征收階段很難體現(xiàn)“公共利益的需要”,。 公共利益在學術(shù)上有不同的理解,,但是公共利益必須具有合法性、普遍性,、合理性卻是不爭的事實,。所謂合法性是指公共利益只有在法律明確規(guī)定的情況下才能成立;所謂普遍性是指在公共利益所在社區(qū)范圍內(nèi),,得到居民的普遍認同才有效力,;所謂合理性是指公共利益必須大于為追求公共利益而“損害或者犧牲”的個人利益,合理性不僅僅是指經(jīng)濟上的合理性,,還包括環(huán)境保護,、文物古跡保護、人文傳統(tǒng)保護的合理性等,。公共利益只有在具體的法律關(guān)系中才能體現(xiàn)出來,,也只能在具體的法律關(guān)系中得以檢驗。在尚未確定土地用途的情況下,,政府土地儲備機關(guān)大量征收土地,,根本無法判斷是否為了公共利益的需要。假如政府出面征收土地,,目的是為了降低開發(fā)商的土地成本,,或者是為了增加政府的財政收入,那么,,這樣的土地儲備制度就不是“為了公共利益的需要”,。所以,我們在討論這一問題的時候,,必須把房地產(chǎn)法律關(guān)系作為一個系統(tǒng)的不可分割的法律關(guān)系,,根據(jù)法律關(guān)系的性質(zhì)確定“公共利益”存在與否。 筆者多次強調(diào),,房地產(chǎn)開發(fā)中必須堅持城市規(guī)劃的民主化,、房地產(chǎn)開發(fā)的市場化,、政府行為的中立化原則。城市社區(qū)的發(fā)展,,必須充分征求社區(qū)居民的意見,,城市規(guī)劃的制定或者修改,必須按照民主的原則提請人大審查批準,。城市規(guī)劃一旦經(jīng)過法定程序批準之后,,政府應(yīng)當保持中立,不應(yīng)參與城市房地產(chǎn)開發(fā),,與民爭利,。社區(qū)居民可以根據(jù)城市規(guī)劃的要求,自主建房或者合作建房,,開發(fā)商也可以按照市場化的原則,,與城市居民簽訂房地產(chǎn)開發(fā)協(xié)議,并且嚴格按照雙方的協(xié)議進行房屋拆遷和城市房地產(chǎn)開發(fā),。如果出現(xiàn)了所謂的“釘子戶”現(xiàn)象,,那么,,開發(fā)商應(yīng)當在遵循公平原則基礎(chǔ)上,,與“釘子戶”進行平等協(xié)商。如果協(xié)商不成,,開發(fā)商要么放棄開發(fā)項目,,要么修改房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃,但是絕對不能動用行政權(quán)力,,實現(xiàn)商業(yè)目的,,更不能動用黑社會性質(zhì)組織,制造惡性刑事犯罪案件,。 前些年,,為了培育房地產(chǎn)市場,增加城市商品房供給,,政府直接或者間接參與了房地產(chǎn)市場開發(fā)�,,F(xiàn)在看來,這樣的制度設(shè)計弊大于利,,政府不但與民爭利,,損害了城市居民的合法利益;而且由于政府在房地產(chǎn)開發(fā)過程中,,不當?shù)厥褂眯姓䴔?quán)力,,從而降低了政府的公信力。所以,,要想徹底理順城市房地產(chǎn)法律關(guān)系,,政府必須首先從房地產(chǎn)市場中脫身,,不能既當裁判員又當運動員,更不能與房地產(chǎn)開發(fā)商沆瀣一氣,,損害城市居民的切身利益,。建議立法機關(guān)本著公平公正的原則,重新審視這一當前政府參與市場經(jīng)營的法律制度,。 |