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關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論,，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村發(fā)展與改革的范疇,，成為一個牽動城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，在很大程度上影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。啟動農(nóng)村宅基地的市場化改革,，可以在較小范圍內(nèi)探索解決土地承包制深入發(fā)展后出現(xiàn)的新問題新矛盾,，又不觸動土地基本面（大田耕地）的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，改革探索穩(wěn)步推進(jìn),，改革收益和改革成本比較劃算,。
一、對我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察表明,，現(xiàn)有制度安排同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會主義改造的認(rèn)識過程和實踐過程緊密相關(guān),。
建國以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革,，我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了六次比較重要的變遷過程,。
１．１９５０年頒布的《土地改革法》，明確規(guī)定我國實行農(nóng)民的土地所有制,。建國后,，在１９５０年６月２８日頒布的《中華人民共和國土地改革法》提出“實行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個人所有,。
２．合作化時期,，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變,。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立,，這個時期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時候，并沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變,。
３．公社化初期,，農(nóng)村集體所有制的公有化程度進(jìn)一步發(fā)展，仍然沒有對農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)規(guī)定作出新的修改,。人民公社是我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次大規(guī)�,！肮谢锩保r(nóng)村集體所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期,，已經(jīng)實行高度集中統(tǒng)一的大集體所有制,，取消了農(nóng)民退社的自由，但仍然沒有對農(nóng)民宅基地的原有產(chǎn)權(quán)使用規(guī)定做出改變,。
４．公社化高潮時期,，規(guī)定了宅基地歸集體所有，同時規(guī)定房屋屬農(nóng)民私有,，形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),。１９６２年通過的《人民公社工作條例修正草案》中，第一次規(guī)定農(nóng)村宅基地“歸生產(chǎn)隊所有”,，“不準(zhǔn)出租和買賣”,。同時承認(rèn)房屋歸農(nóng)民所有，可以出租和買賣,。這項規(guī)定在１９８２年寫入憲法,，正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有,。
５．改革開后的１９８０年代,，明確規(guī)定了具有面積限額的一戶一宅制度，同時允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移,，以及允許某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口可以申請使用宅基地建房,。改革開放后，農(nóng)民在解決溫飽之后出現(xiàn)了建房熱,，為規(guī)范建房秩序,，國家出臺了一系列政策法規(guī)，最有代表性的是：１９８２年２月國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和１９８６年６月公布的《土地管理法》（１９９８年８月修訂）,。這些政策法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地,，面積要有限額,。同時，這些政策法規(guī)也允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移,。
６．改革開放后的１９９０年代和進(jìn)入新世紀(jì)后,，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證,。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地的嚴(yán)格管理,，從１９９０年代后，出臺了三個最具代表性的文件,，即１９９９年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,、２００４年１０月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、２００４年１１月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》,，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售,，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證,，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。
通過以上對建國后農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察,，可以得到兩個基本認(rèn)識,。
第一，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷,，同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會主義改造的認(rèn)識過程和實踐過程相關(guān),。建國后，在土改中實行土地的農(nóng)民所有制,。在全國農(nóng)業(yè)合作化完成之后,，我們的指導(dǎo)思想是大大加快社會主義公有化發(fā)展的進(jìn)程，表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系方面,，就是“一大二公”的集體所有制程度越來越高,，先是土地生產(chǎn)資料的全部集體化，之后逐步擴(kuò)展到農(nóng)民家庭的宅基地,，建立起了一個人民公社集體所有制幾乎涵蓋全部農(nóng)村生活的生產(chǎn)關(guān)系體系,。
第二，在高度集體化的所有制和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系體系中,，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度的安排是有合理性的,。這種所有制和生產(chǎn)關(guān)系體系的基本支撐，是農(nóng)村土地完全歸集體所有,。同時,，掌握土地所有權(quán)的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需要把宅基地使用權(quán)交給農(nóng)民,。這樣,，宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，就不具有商品屬性,，也不具有完全財產(chǎn)權(quán)利的資本屬性,。
二、改革開放以來,，隨著城市化和市場化深入發(fā)展,，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨一系列深刻問題和矛盾，需要認(rèn)真研究解決,。
調(diào)研表明,，以下三個問題特別突出。
１．宅基地的福利性分配和無償使用,，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地擴(kuò)大并存的悖論,。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般規(guī)律，當(dāng)一個國家城市化加速發(fā)展時，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,，農(nóng)村居住用地總量會相應(yīng)減少,，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但目前我國卻出現(xiàn)了一種相反的情況,。１９７８—２００６年,，我國城市化率從１７．９３％提高到２５．９８％，年均增長９３％,；其中,，１９９６—２００６年平均每年增長１．３４％。正是在城市化水平提高最快的這后１０年中,，全國農(nóng)村人口減少了１．２３億,，人均宅基地面積卻從０．２９畝上升到０．３４畝。在這１０年全國共增加的１００萬畝村莊用地中,，新增宅基地就約占８０萬畝左右,。
現(xiàn)行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品,，很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動,，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況普遍存在，減人不減地已成為一種慣性,。據(jù)統(tǒng)計,，１９８０年到１９９６年我國耕地共減少６０５１萬畝，其中農(nóng)村新建房占用４１１．４萬畝,，成為耕地流失加劇的一個重要原因,。
２．宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和進(jìn)行正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置,，同時隱性流轉(zhuǎn)與交易大量存在,。
我國工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展,，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移,、遷徙，已經(jīng)約有２億—３億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè),、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變化,。主要有四種類型：第一,，完全居住型；第二,，不完全居住型,；第三，完全不居住型；第四,，租約型,。農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。對于目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況,，大致估算在１０％—１５％左右,。
另一方面，在實際經(jīng)濟(jì)生活中,，由于城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對向流動和多向流動,，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢。正是這種城鄉(xiāng)居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居,，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求,。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個日趨活躍的宅基地隱性市場,。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū),，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在,，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到１０％—１５％左右,，有的地方甚至達(dá)到４０％以上。
３．宅基地的非商品化,、非資本化和非市場化,，是造成當(dāng)前市場發(fā)展中農(nóng)民財產(chǎn)利益損失的一個重要因素。
我國城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入高度市場化發(fā)展階段,，住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場化財產(chǎn),，據(jù)統(tǒng)計大約占城市居民資產(chǎn)總量的７０％—８０％。在這種情況下,，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化,、非資本化和非市場化，農(nóng)民住房不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財產(chǎn)性收入,，對農(nóng)民來講就不再是利益保護(hù),，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。
三,、按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的方針,，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場,，應(yīng)當(dāng)是一個基本方向,。
解決農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在有兩種不同思路：第一是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安排,，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強(qiáng)化政府管理,，并進(jìn)一步把有關(guān)管理政策納入到法律法規(guī)體系,；第二是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)建國初期的農(nóng)民所有性質(zhì),，實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制,。
為了推動農(nóng)村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”,。具體思路如下：
第一,，把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下,，宅基地的占有權(quán),、使用權(quán)、收益權(quán),、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有,，宅基地可以買賣，也可以繼承,，是農(nóng)民的私有物權(quán),。與此同時，集體不再分配新的宅基地,。
第二,，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán),，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行,。同時，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理,，并加以監(jiān)督,。
建立這樣一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，可以滿足三個重要的價值取向和政策目標(biāo),。
——提高土地利用率,，進(jìn)一步有效保護(hù)耕地。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和家庭繼承權(quán),，集體不再分配新的宅基地,，就可以最終切斷農(nóng)村生產(chǎn)用地和農(nóng)民宅基地之間的“血緣關(guān)系”，最終改變那種人口自然死亡不退宅基地,，新建戶不斷圈占耕地的狀況,。
——既有利于保護(hù)農(nóng)民土地利益，又能為農(nóng)民創(chuàng)造資本性財產(chǎn),。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán),，就可以在市場活動中對宅基地及居屋進(jìn)行合理的估值、估價,，可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財產(chǎn),，最重要的是可以作為抵押物品得到金融機(jī)構(gòu)的貸款，一旦農(nóng)民房屋可作為貸款抵押品,，很可能為市場資金大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村打開一個制度性缺口,。
——促進(jìn)農(nóng)民城市化發(fā)展，為打工農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件,。在沒有穩(wěn)定居屋的情況下,，大批農(nóng)民工就無法真正成為城市居民，只能在城鄉(xiāng)之間流動地生活,，在獲得宅基地的永久使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)之后,，這些農(nóng)民就能夠同城市居民一樣把房屋進(jìn)行市場化出售，為最終留居城市創(chuàng)造條件,。
在建立農(nóng)村宅基地“復(fù)合型所有制”的基礎(chǔ)上,，啟動和推進(jìn)宅基地市場化改革，可以分類進(jìn)行,。在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市城郊地區(qū),，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊地區(qū),，可以由政府出面組織,，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造。
宅基地怎樣流轉(zhuǎn),？現(xiàn)在很多地方一個比較普遍的做法是,，由村集體組織或鎮(zhèn)、縣政府機(jī)構(gòu)出面,，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造,，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價格折算辦法同農(nóng)民的宅基地及房屋進(jìn)行置換,。置換后的土地可用于擴(kuò)大耕地面積,，更多則用于非農(nóng)業(yè)性開發(fā)。這種改革模式的最大特點(diǎn)是有政府的積極參與,，可以避免農(nóng)民個人自發(fā)流轉(zhuǎn)帶來的種種問題,，不失為一種有益的改革探索。 |