■依法治國專家談
●推行國家治理體系和能力的現(xiàn)代化,，對(duì)市場主體，是“法無禁止即可為”,；而對(duì)政府,，則是“法無授權(quán)不可為”。這就是說,，負(fù)面清單管理模式和職權(quán)法定原則要相結(jié)合,，這兩項(xiàng)原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內(nèi)容。
●所謂負(fù)面清單管理,，其實(shí)就是“非禁即入”,。法律法規(guī)所禁止的事項(xiàng)列出來之后，沒有被列出來的事項(xiàng),，市場主體可以自由進(jìn)行,。它可以給予市場主體更廣泛的行為自由，通過規(guī)范審批權(quán)有效限制和規(guī)范公權(quán)力,，使政府行為公開,、透明,，減少權(quán)力尋租，并使經(jīng)濟(jì)更有效率和活力,。
●所謂職權(quán)法定,，就是政府的職權(quán)和行為方式都必須要由法律做出明確的規(guī)定，包括稅收法定,、許可法定,、預(yù)算法定等。如果對(duì)政府機(jī)關(guān)不能真正做到“法無授權(quán)不可為”,，那么負(fù)面清單管理模式也將很難真正得到實(shí)施,。
近來，我們?cè)谟懻撠?fù)面清單,。所謂的負(fù)面清單,，也稱為“否定清單”、“負(fù)面列表”等,。最初它主要出現(xiàn)在有關(guān)國際貿(mào)易投資法的領(lǐng)域,，后來逐漸被廣泛采用于法學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域，并且作為了一種國家管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的模式確定下來,。按照負(fù)面清單管理模式,，由法律法規(guī)列舉一些禁止或者是限制市場主體進(jìn)入的事項(xiàng)，對(duì)于法律法規(guī)沒有做出禁止和限制列舉事項(xiàng)之外的領(lǐng)域,，可以由市場主體自由進(jìn)入,，法律不作干預(yù)。
所以,，簡單地講,，所謂負(fù)面清單管理，其實(shí)就是“非禁即入”,。李克強(qiáng)總理有一句概括的話叫做,，“對(duì)于市場主體來說，法不禁止即自由”,，其實(shí)這句話就是概括了負(fù)面清單管理模式的精髓，就是說法律法規(guī)所禁止的事項(xiàng)列出來之后,，對(duì)于沒有被列出來的事項(xiàng),，市場主體可以自由進(jìn)行。
負(fù)面清單管理模式最初是在上海自貿(mào)區(qū)率先使用,，主要是在外商投資領(lǐng)域運(yùn)用,，后來成為了一種可以復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)，在全國逐漸推廣,。十八屆三中全會(huì)決議指出,，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域,。這實(shí)際上就是在這個(gè)決議里,，已經(jīng)把負(fù)面清單管理作為一項(xiàng)國家治理的一種重要的方式方法確立下來了，這具有非常重大的意義,。
從管理模式上來說,，為什么說它是我們新時(shí)期治國理政的重要方法，同時(shí)也是國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要的體現(xiàn),？我覺得可以說有這么幾個(gè)重要的原因,。
負(fù)面清單管理給予市場主體更廣泛的行為自由
首先，負(fù)面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由,，可以有效激活市場主體的潛在活力,。
大家知道，在現(xiàn)代社會(huì),，任何國家的立法者,，它的能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法時(shí)所無法預(yù)見的�,，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展紛紜復(fù)雜,，日新月異，大量的新生態(tài),、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn),，大量的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，法律法規(guī)都沒有明確作出規(guī)定,。市場主體能否進(jìn)入這些領(lǐng)域,，成為法律調(diào)整的空白地帶，有人把它稱為“法律的沉默空間”,。
在正面清單管理這樣的模式下,，它實(shí)際上受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，對(duì)這樣一個(gè)法律沉默的空間,，并不允許市場主體就可以直接進(jìn)入,。能否進(jìn)入，很大程度上實(shí)際上還是要由政府來決定,，這樣市場主體的行為的空間其實(shí)是受到了很大的壓抑和限制,。
但是負(fù)面清單管理認(rèn)為，只有法律法規(guī)明確禁止或限制的領(lǐng)域,，市場主體才無法進(jìn)入,，凡是清單沒有列明的領(lǐng)域，市場主體均可以進(jìn)入,。因此,，與正面清單相比,，負(fù)面清單模式賦予了市場主體更充分的行為自由。凡是法無禁止的,，即推定市場主體有行為的自由,，在“法律的沉默空間”，政府機(jī)關(guān)也不得設(shè)置額外的審批程序,，這就完全允許市場主體可以自由進(jìn)入,，這實(shí)際上就給了市場主體非常大的行為自由，我們說這種自由其實(shí)就是我們所說的經(jīng)濟(jì)活力的保證,。改革開放30年時(shí)間也證明,，只有給了市場主體更多的自由，才意味著提供更多的機(jī)會(huì),，才意味著有更多的創(chuàng)造,，才意味著有更多的潛能的發(fā)生，所以我們說這樣一種模式,，首先就是激發(fā)了市場主體的活力和自由,。
通過規(guī)范審批權(quán)有效限制和規(guī)范公權(quán)力
為什么說它是一種新的治國理政的模式，就是因?yàn)樗軌蛴行У叵拗坪鸵?guī)范公權(quán)力,，尤其是規(guī)范審批權(quán),。
審批實(shí)際上就是政府部門權(quán)力的一個(gè)最集中的體現(xiàn)，它直接決定了針對(duì)誰,，能夠干什么,，其實(shí)也是對(duì)資源的一種分配。我們剛才講到了由于法律存在著大量的空白地帶,，那么對(duì)這個(gè)空白地帶,，在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規(guī)定,，但是政府依然還是在管理,，政府實(shí)際上通過規(guī)章等各種規(guī)范性文件，仍然在限制著領(lǐng)域的進(jìn)入,。我們的許多規(guī)章其實(shí)都有幾個(gè)特點(diǎn),，首先就是宣布這個(gè)事歸我管，二是要求大家都要報(bào)批,，三是不報(bào)批我就要處罰,。這樣一來，法律其實(shí)沒有規(guī)定的,、沒有限制的、沒有禁止的空白地帶,，其實(shí)政府權(quán)力已經(jīng)進(jìn)入到這個(gè)領(lǐng)域,，在一定程度上限制了市場主體的自由,。同時(shí)也使得政府的權(quán)力在不斷擴(kuò)張、不斷膨脹,。
那么一旦實(shí)行負(fù)面清單管理以后,，按照李克強(qiáng)總理的說法，凡是負(fù)面清單之外的,，凡是法律沒有限制,、沒有禁止的，所有這些部門領(lǐng)域,，不得再進(jìn)行審批,。這就意味著只要不是負(fù)面清單列舉的事項(xiàng)，政府無權(quán)進(jìn)行審批,，這實(shí)際上就已經(jīng)形成了對(duì)政府權(quán)力的一種有效的規(guī)范和制約,。所以它體現(xiàn)了法治的一個(gè)基本的精髓，這就是規(guī)范公權(quán)力,。
政府行為公開,、透明減少權(quán)力尋租
這種模式使政府的行政行為更加公開透明。
我們知道法治所追求的一個(gè)重要的目標(biāo)就是,，要實(shí)現(xiàn)公開的,、透明的、可預(yù)期的效果,，這樣才能真正保障市場主體的行為自由,。但是怎樣才能實(shí)現(xiàn)這種公開透明，負(fù)面清單管理可以說在很大的層面上實(shí)現(xiàn)了這樣的效果,，因?yàn)閷?duì)于剛才我們講的,，在法律的空白地帶，因?yàn)榉蓻]有規(guī)定,，還是一種沉默狀態(tài),，但是政府通過各種規(guī)范性文件作出了限制。即使沒有明確限制,，市場主體能否進(jìn)入此類領(lǐng)域,，也需要由政府決定。在這方面,，政府內(nèi)部的規(guī)定很多,，政府設(shè)置了各種繁瑣的一些報(bào)批的、程序性的規(guī)定,，這些規(guī)定有一些不是很公開,，所以究竟當(dāng)企業(yè)要進(jìn)入這樣一個(gè)投資的領(lǐng)域，能否獲得批準(zhǔn),，往往是不確定的,。市場主體為進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域,，往往需要進(jìn)行相應(yīng)的公關(guān)，甚至是暗箱操作,，這樣極易引發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象,。
而在負(fù)面清單管理模式之下，負(fù)面清單的內(nèi)容本身是公開的,，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域也是公開的,，除負(fù)面清單明確列舉的事項(xiàng)之外，市場主體原則上都可以自由進(jìn)入,。例如,，在負(fù)面清單管理的模式下，一個(gè)企業(yè)要進(jìn)行投資,，應(yīng)當(dāng)首先去找一名律師咨詢,，看看現(xiàn)在要進(jìn)入的投資領(lǐng)域，是否是國家法律法規(guī)所限制禁止的領(lǐng)域,。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)都是公開的,，限制也都是公開的，只要不是在法律法規(guī)禁止限制之列,，那么就可以放心地進(jìn)入,，也不需要再去從事那些繁瑣的、復(fù)雜的這些報(bào)批審批的程序,。這樣對(duì)行為的結(jié)果,，企業(yè)也能夠產(chǎn)生一種合理的預(yù)期，所以它能夠達(dá)到這樣的一種公開預(yù)期的效果,。
負(fù)面清單管理模式能使經(jīng)濟(jì)更有效率和活力
負(fù)面清單管理模式能夠真正使經(jīng)濟(jì)更有效率,，更有活力。
舉一個(gè)例子,，說明負(fù)面清單為什么是更有效率的,。我們到機(jī)場去坐飛機(jī)都要經(jīng)過安檢，大家每次進(jìn)入安檢的時(shí)候,，屏幕上顯示“禁止攜帶易燃易爆等物品”,，把這些東西列舉出來，其實(shí)這種做法就是典型的負(fù)面清單管理模式,，即明確列舉法律法規(guī)要禁止攜帶的物品,。如果我們不采用這種方法，而是采用正面清單管理方法,，即明確列舉哪些物品是可以攜帶的,，則機(jī)場可能需要將所有可以攜帶的物品列出來。如果采用這樣的方式，一個(gè)安檢人員要把你的物品一件件地檢查,，才能知道你攜帶的東西是否都是法律允許攜帶的,。這必將是非常低效率的，而且會(huì)給安檢人員極大的自由裁量的權(quán)力,。
再舉一個(gè)例子，說明這種負(fù)面清單管理,，我覺得它將會(huì)在未來給我們帶來一些變化,。最近有一個(gè)公司向我咨詢一個(gè)問題，說外商能否投資辦拍賣行,？我們查了一下有關(guān)的法律法規(guī),，確實(shí)發(fā)現(xiàn)有一些特殊的物品，比如說文物的拍賣等等,，法律是有嚴(yán)格的限制的,。但是如果他不是文物的拍賣，只是設(shè)立一般的拍賣行,，那么是否需要經(jīng)過政府部門的許可,？按照負(fù)面清單管理模式，我們需要查法律法規(guī)有沒有禁止性的規(guī)定,，主要是查詢國務(wù)院有關(guān)外商投資的目錄,。最后我們發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的法律法規(guī)里都沒有這些限制性的規(guī)定,，最后查到了商務(wù)部有一個(gè)關(guān)于拍賣行設(shè)立的管理辦法,，在這個(gè)里面它提到了相關(guān)要求，就是要報(bào)批,。
那么,，我個(gè)人認(rèn)為，在實(shí)行負(fù)面清單管理之后,，只要不是法律法規(guī)限制和禁止的這些領(lǐng)域,，清單以外一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng),。按照現(xiàn)行行政許可法,，設(shè)定任何的行政許可都必須要有法律法規(guī)做依據(jù)，如果是這樣的話,，我們說商務(wù)部這個(gè)規(guī)定是否有效,，是值得探討的。
實(shí)行負(fù)面清單管理還需與“職權(quán)法定”相配套
實(shí)行負(fù)面清單管理確確實(shí)實(shí)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管理的重大改變,，是我們改革的一個(gè)重大的深化,。我個(gè)人認(rèn)為，要真正推行負(fù)面清單管理,，還需要有另一項(xiàng)制度和原則配套,，這就是要實(shí)行職權(quán)法定,。
所謂職權(quán)法定，就是指政府的職權(quán)和行為方式等,，都必須要由法律做出明確的規(guī)定,。這里講的法律不僅僅是法律的規(guī)定，更重要的是在于一整套的法律制度的保障,。職權(quán)法定它具體包括的原則和規(guī)則是很多的,，比如說稅收法定、許可法定,、預(yù)算法定等等,，從而從法律上、制度上有效規(guī)范公權(quán)力,。大家知道我們目前在國務(wù)院層面的行政審批項(xiàng)目還有1700余項(xiàng),，去年砍掉了221項(xiàng)，本屆政府預(yù)計(jì)要砍掉三分之一,。前置審批帶來的弊端在于,，行政許可事項(xiàng)過多，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重,，且效率低下,，束縛了企業(yè)的活力。
職權(quán)法定實(shí)際上也是“規(guī)范公權(quán),、保障私權(quán)”的法治理念的重要體現(xiàn),，沒有職權(quán)法定，對(duì)政府機(jī)關(guān)不能真正做到“法無授權(quán)不可為”,，那么負(fù)面清單管理模式也是很難真正得到實(shí)施,。
這里也舉一個(gè)例子，稅收法定問題,。實(shí)踐中,，偷稅、漏稅的現(xiàn)象十分普遍,，但另一方面我們也應(yīng)當(dāng)看到,，我們的稅種、稅率等等存在較大的隨意性問題,，這也表明,，我國并沒有真正落實(shí)稅收法定原則。例如,，2011年,，最高人民法院頒布了一個(gè)婚姻法的司法解釋，其中規(guī)定夫妻個(gè)人在婚前買的房產(chǎn)，并不能算作夫妻的共同財(cái)產(chǎn),，其房屋所有權(quán)屬于出錢購買的一方,。于是，一些家庭便紛紛要求在夫妻婚前購買的房產(chǎn)上加名,，在一些地方,，在房管局面前甚至排起了需要加名的長隊(duì)�,；蛟S,，相應(yīng)的稅收部門看到了其中收費(fèi)商機(jī)，“加名征稅”理論隨之浮出水面,。于是乎一些地方政府開始征收“加名稅”。盡管后來中央政府出面叫停該種“加名稅”,，但至今仍未根本制止,，這種現(xiàn)象值得我們反思。
按照稅收法定原則,，全部的稅收問題應(yīng)當(dāng)由立法者決定,，這也是稅法的基本原則，即如果沒有相應(yīng)法律作前提,，國家不能征稅,，公民也沒有納稅的義務(wù)。畢竟稅收是國家通過公權(quán)力對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的重大限制,，必須通過正當(dāng)法律程序才能作出此種限制,。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,，特別是我國法治建設(shè)的完善,，這種過量、不當(dāng),、失范的稅收授權(quán)立法方式的弊端逐漸暴露出來,，征稅隨意性、重復(fù)征稅,、稅種雜亂被詬病最多,。有人概括說，美國的強(qiáng)盛在于其有兩部偉大的法典,。一部是美國憲法,，奠定了美國的制度基礎(chǔ)，另一部就是美國聯(lián)邦稅法,，該部法律確立了聯(lián)邦和州在征稅方面不同的職權(quán),。這也說明了稅收法定的重要性。
要實(shí)行治國理政的現(xiàn)代化，要真正推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,，我認(rèn)為就是要像李克強(qiáng)總理所講的,，必須要從兩個(gè)方面著手，對(duì)市場主體,，是“法無禁止即可為”,；而對(duì)政府，則是“法無授權(quán)不可為”,。這就是我們所要強(qiáng)調(diào)的,，負(fù)面清單管理模式和職權(quán)法定原則相結(jié)合，這兩項(xiàng)原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內(nèi)容,，也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),。
