建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí),，將環(huán)境行政行為包含在可訴范圍內(nèi)。
建議不把外國或是國際組織在華分支,、派出機(jī)構(gòu)納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇,。
制定司法解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境損害的賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請求之外。
建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度,，即讓檢察機(jī)關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中,，發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用。
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今年2月,，一位石家莊市民因大氣污染起訴市環(huán)保局,，在起訴受理上遭遇困難,。圖為2月26日,，行人在石家莊市廣安大街上等待通行。當(dāng)日,，河北省持續(xù)霧霾天氣,，河北11個(gè)設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)全部達(dá)到重度污染級別�,！ �
資料照片 |
2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被認(rèn)為是史上最好的環(huán)保法,，其中一個(gè)亮點(diǎn)是第58條授予社會組織以環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。該條和《民事訴訟法》第55條之規(guī)定結(jié)合起來,，成為環(huán)境公益訴訟的相互支持條款,。由于該條的規(guī)定比較原則，立法界,、司法界,、環(huán)保界和學(xué)術(shù)界目前對其的理解和看法不盡相同�,；诖�,，最高人民法院正在進(jìn)行該條規(guī)定的司法解釋工作。
環(huán)境公益訴訟在我國是一個(gè)全新的實(shí)踐問題,，對該條實(shí)施后可能遇到的理論和現(xiàn)實(shí)問題,，我們需要進(jìn)行充分探討。這對環(huán)境公益訴訟制度能否有效實(shí)施,，有著關(guān)鍵作用,。
新《環(huán)境保護(hù)法》第58條之規(guī)定是否包括環(huán)境行政公益訴訟
新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，“對污染環(huán)境,、破壞生態(tài),，損害公共利益的行為”，符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟,。而在實(shí)際工作之中,，直接污染環(huán)境、破換生態(tài),、損害社會公共利益的行為,，主要還是環(huán)境民事行為,，其次才是環(huán)境行政行為。法條中規(guī)定的“行為”是否包括環(huán)境行政行為,？
依據(jù)行政法基本理論,，以行政行為所針對的相對人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為具體行政行為和抽象行政行為,。環(huán)境行政行為基于此標(biāo)準(zhǔn),，也可以分為具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為。有人認(rèn)為,，該條并未對可起訴行為作出僅限于民事行為的規(guī)定,，因此對諸如許可、處罰等環(huán)境具體行政行為,，若引起污染環(huán)境,、破壞生態(tài)、損害公共利益的法定后果,，應(yīng)當(dāng)可以對其提起環(huán)境行政公益訴訟,。但是，對諸如規(guī)劃,、決策等抽象環(huán)境行政行為,，能否提起環(huán)境行政公益訴訟，尚無法得出明確結(jié)論,。
目前,，環(huán)境保護(hù)部、最高人民法院,、全國人大法工委,、全國人大環(huán)資委的部分人士在研討中對環(huán)境公益訴訟是否包括環(huán)境抽象行政行為尚未形成統(tǒng)一意見。因此,，在此次司法解釋的制定工作中,，有必要針對此問題予以明確。
由于該條并沒有明確排除環(huán)境行政公益訴訟,，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)著眼于寬松的解釋而非狹窄的解釋，將具體環(huán)境行政行為包含在內(nèi),。與此同時(shí),，基于立法和立法解釋具有發(fā)展性的特點(diǎn)，司法解釋還應(yīng)當(dāng)將抽象環(huán)境行政行為也納入受案范圍,。這是因?yàn)�,，環(huán)境公權(quán)的特性使得環(huán)境抽象行政行為在某些情況下，對環(huán)境的破壞比具體的環(huán)境民事行為范圍更大、程度更深,，造成的環(huán)境損失也更為嚴(yán)重,，所以也就更需要接受環(huán)境私權(quán)對其的限制與監(jiān)督。只有這樣,，才能充分發(fā)揮環(huán)境私權(quán)對環(huán)境公權(quán)全方位的監(jiān)督作用,，也才能更符合立法本意。
在不修改《行政訴訟法》的前提下是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟
在此次新《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前,，2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定,，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”,。一些學(xué)者根據(jù)時(shí)間上的先后順序和法律上的效力等級差異提出，新《環(huán)境保護(hù)法》的公益訴訟條款是依據(jù)《民事訴訟法》第55條所制定的,，其實(shí)是落實(shí)《民事訴訟法》第55條規(guī)定的具體立法措施,。但是,，仔細(xì)分析,，就會發(fā)現(xiàn)該觀點(diǎn)也會推導(dǎo)出這樣一個(gè)結(jié)果，即因當(dāng)前我國《行政訴訟法》并沒有對環(huán)境公益訴訟制度做出相應(yīng)規(guī)定,，所以新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟就不應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境行政公益訴訟,。一些學(xué)者還認(rèn)為，對訴訟基本規(guī)定做出修改或者補(bǔ)充,，應(yīng)當(dāng)通過修改訴訟基本法而不是由全國人大常委制定非基本法律予以解決,。
新《環(huán)境保護(hù)法》是全國人大常委會制定的綜合型的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法，其對訴訟制度做出基本規(guī)定的主要原因在于,，按照《立法法》,，全國人大常委會通過的法律也可以修改或者制定訴訟和仲裁制度。
基于此,，新《環(huán)境保護(hù)法》可以直接規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度而無需《行政訴訟法》做出相應(yīng)修改,。當(dāng)然，若《行政訴訟法》對行政公益訴訟做出相關(guān)規(guī)定,，這將有利于我國法律體系的銜接與統(tǒng)一,，且有利于新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)環(huán)境公益訴訟規(guī)定的有效落實(shí)。
能否提起環(huán)境公益賠償訴訟
當(dāng)前,，《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條都只規(guī)定了符合公益訴訟法定條件的原告享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利,，但沒有明確原告是否可以要求請求金錢損害賠償?shù)膯栴}。
在我國,，當(dāng)一項(xiàng)環(huán)境行為既損害環(huán)境公益又損害環(huán)境私益時(shí),，環(huán)境私益的受害者可以通過提起環(huán)境私益侵權(quán)救濟(jì)之訴，要求得到賠償或是補(bǔ)償。那么,，環(huán)境公共利益受到損害的賠償問題又如何解決,？目前，我國的通常作法主要是通過以下兩種措施：一是環(huán)境公益訴訟原告請求法院判令被告對受損的環(huán)境停止侵害,、予以修復(fù),；二是環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài),、損害公共利益的行為予以行政處罰,，并征收相關(guān)的費(fèi)用。這些措施可以有效地實(shí)現(xiàn)讓污染環(huán)境,、破壞生態(tài)的責(zé)任人付出代價(jià)的目的,。
然而，若是環(huán)境公益訴訟的訴訟請求包括損害賠償?shù)恼埱�,，那么必然涉及環(huán)境公共利益的損害賠償金給誰的問題,，也必然會涉及環(huán)境公共利益損失的核算問題。如果由誰提起損害賠償就給誰,，明顯是不符合環(huán)境公益訴訟設(shè)立的初衷的,。
因此，基于環(huán)境公益賠償訴訟問題的復(fù)雜性以及損害賠償核算的差異性,，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境損害的賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請求之外。當(dāng)然,，若國家決定要建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟賠償制度,，也可以規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟請求中包括損害賠償請求，前提條件是,，賠償金應(yīng)當(dāng)劃入由國家設(shè)立和監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)公益基金,，專項(xiàng)用于一定地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作。
誰可以提起和參與訴訟
環(huán)境公益訴訟的主體問題有二：
一是外國社會組織能否在中國提起環(huán)境公益訴訟的問題,。我國《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條都沒有對社會組織的國別性做出明確規(guī)定,。但是，若是一些國外甚至國際NGO組織的分支,、派出機(jī)構(gòu),，符合我國新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的法定條件，能否提起環(huán)境公益訴訟,？基于環(huán)境問題的復(fù)雜性以及外國或國際組織與我國社會組織的差異性,，以及政治和社會權(quán)利的國籍屬性，建議不應(yīng)當(dāng)把外國或是國際組織在華分支,、派出機(jī)構(gòu)納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇,。
其二,，多個(gè)社會組織(包括本地組織和外地組織)的聯(lián)合或協(xié)作問題。在實(shí)際工作之中,，往往存在某一環(huán)境公益訴訟是由同一或不同區(qū)域的社會組織,，通過聯(lián)合或協(xié)作才得以為法院所受理的情況。因此,，最高人民法院對于如何規(guī)范不同社會組織的聯(lián)合與協(xié)作問題,，也應(yīng)在制定司法解釋的過程中予以重視，并解決,。
針對同一環(huán)境行為不同主體提起相同請求和不同主體提起請求不同的問題
對一個(gè)不僅造成環(huán)境污染,、生態(tài)破壞，還損害公共利益的行為,，存在多個(gè)社會組織對該行為提起環(huán)境公益訴訟的可能,。當(dāng)發(fā)生不同的社會組織分別提出環(huán)境公益訴訟而且訴訟請求不完全一致時(shí)，若是一一加以審理肯定是不現(xiàn)實(shí)的,，故有必要對多主體各自提起的環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行科學(xué)劃分,，對其合并或分別審理。對于訴訟請求相同的公益訴訟可以要求多個(gè)提起訴訟的社會組織作為共同原告,，對于訴訟請求既有相同之處也有不同之處的訴訟應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待,，即對訴訟請求中的相同之處予以合并審理，不同之處由各社會組織單獨(dú)提起訴訟,。
此外,，在美國環(huán)境公民訴訟的發(fā)展過程中，為解決公民訴訟毫無節(jié)制地影響環(huán)保部門正常執(zhí)法的問題,，規(guī)定了60日前的事先告知義務(wù)(即60日提示期)，即在訴訟提起前,，給予環(huán)境行政機(jī)關(guān)60日的期限來做出相應(yīng)的回復(fù)或措施,，若60日期限屆滿還沒有相應(yīng)的回復(fù)或有效措施，法院將受理該訴訟,。在我國,，現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條中都沒有對提示期做出相應(yīng)的規(guī)定。
在實(shí)踐之中,，一般存在訴前調(diào)解或者協(xié)商制度,。該制度并沒有在環(huán)境公益訴訟制度中以法律方式確定下來�,；诖�,，建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，可考慮建立環(huán)境公益訴訟的訴前協(xié)商制度,，讓社會組織和行政機(jī)關(guān),、污染企業(yè)坐在一起進(jìn)行調(diào)解、協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約訴訟資源的目的,。
如何處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟,、環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟關(guān)系
其一，要正確處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的關(guān)系,。
當(dāng)前,，我國環(huán)境公益訴訟一般不涉及環(huán)境私益訴訟。依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定,，當(dāng)發(fā)生污染大氣,、破壞景觀等行為損害社會公共利益而非損害國家環(huán)境權(quán)益、私人環(huán)境權(quán)益的行為時(shí),，可以由符合法定條件的機(jī)關(guān)和社會組織提起環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)維權(quán),。若私人排他性的環(huán)境權(quán)益在環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件之中受到侵害,，則可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定提起環(huán)境民事或行政訴訟實(shí)現(xiàn)維權(quán),。且依據(jù)2014年6月23日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第4部分第11條中的規(guī)定，同一污染環(huán)境,、破壞生態(tài)的行為既損害公共利益也損害其他主體民事合法權(quán)益的,，符合法定條件的機(jī)關(guān)和社會組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟,。
但是,，對同一環(huán)境違法行為而分別提起的環(huán)境公益和私益訴訟，實(shí)際上是同一為行為所引起的多個(gè)結(jié)果(即一因多果),。而我國在環(huán)境民事侵權(quán)訴訟中存在的問題,，卻沒有因上述法律法規(guī)及相關(guān)意見的出臺而有所改變，還有可能使得國家訴訟資源因過于側(cè)重環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的區(qū)分而浪費(fèi),。因此,，建議在此次最高人民法院制定司法解釋時(shí)，要科學(xué),、合理地處理環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟的關(guān)系,，不僅要考慮到兩者之間緊密的聯(lián)系性，也要考慮到兩者之間的差異,。
其二,，要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟的問題。
按照我國《憲法》的相關(guān)規(guī)定,，我國的水資源諸如水流,、湖泊、海洋等,，其所有權(quán)主要是由國家或集體享有,，同時(shí)有關(guān)單位,、組織和個(gè)人也可以依法或者依合同享有部分權(quán)能。當(dāng)這類權(quán)益被侵犯時(shí),，一般是由國家,、集體組織或部分權(quán)能的享有者提起國家環(huán)境利益訴訟或環(huán)境私益訴訟。但是,，對于遭受污染,、破壞的客體，如沒有確權(quán)的部分灘涂,、荒山,、荒地以及大氣環(huán)境等，既不屬于國家所有也不屬于集體所有,，本人認(rèn)為可以授權(quán)社會組織提起環(huán)境公益訴訟,，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)此類客體的目的。
當(dāng)然,，基于環(huán)境問題的復(fù)雜性,、不特定性，也不排除一個(gè)環(huán)境污染,、生態(tài)破壞的行為,，存在同時(shí)侵犯國家環(huán)境權(quán)益、社會環(huán)境權(quán)益以及私人環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實(shí)情況,。因此,，有必要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟之間的關(guān)系，以期有效應(yīng)對此種情況的發(fā)生,。
目前,，我國河流、礦藏,、海洋及海洋灘涂等資源的權(quán)屬都已確權(quán)完畢,，這就使得純粹屬于社會公共利益領(lǐng)域的資源或者環(huán)境因素越來越少，也使得只涉及社會公共利益的環(huán)境訴訟越來越少,。這意味著相關(guān)的訴訟大多數(shù)是國家利益訴訟。這就表明,，國家海洋行政主管部門可以代表國家對污染或破壞生態(tài)給國家造成重大生態(tài)或財(cái)產(chǎn)損失的行為,，提起國家環(huán)境損害賠償之訴，且該訴訟不屬于環(huán)境公益訴訟而應(yīng)當(dāng)屬于國家環(huán)境利益之訴,。
但是,，在實(shí)際發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件之中，往往存在既損害國家所有的海洋生態(tài)權(quán)益,，也損害社會公眾享有的公共利益,，還損害在海域之中享有開發(fā)利用權(quán)能的私人權(quán)益的情形,。因此，對大面積污染海洋環(huán)境并造成重大損失的行為提起訴訟,，必然會既涉及環(huán)境公益訴訟,，也會涉及國家環(huán)境利益賠償之訴和環(huán)境私益侵權(quán)之訴。
基于此,，最高人民法院在制定司法解釋時(shí),，應(yīng)當(dāng)明確社會利益與國家權(quán)益之間的關(guān)系，為科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國家環(huán)境利益訴訟的關(guān)系提供法律基礎(chǔ),。
如何界定“不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”
目前,，我國環(huán)境社會組織的發(fā)展極不平衡，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)我國當(dāng)前約有近2000家環(huán)保社會組織,，其中符合新《環(huán)境保護(hù)法》提起訴訟條件的僅300來家,。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這300來家社會組織中,，有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件提起訴訟的大約不到一半,，有意愿從事環(huán)境公益訴訟的更少。其主要原因在于我國環(huán)保社會組織沒有自身經(jīng)濟(jì)來源,，大多靠社會捐助或國家?guī)椭鷣砭S持,，以致其工作難以全面、持續(xù)開展,。
因此,，環(huán)保社會組織如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是司法解釋應(yīng)當(dāng)兼顧的問題�,；谖覈�(dāng)前環(huán)保組織的生存現(xiàn)狀,，如果社會組織不接受社會捐助或社會幫助是難以生存下去的。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條第三款規(guī)定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”,，太不明確,，如社會組織的經(jīng)濟(jì)收益一旦與訴訟掛鉤，就可能違反該項(xiàng)法律,，從而使得社會組織對提起公益訴訟產(chǎn)生畏懼心理,。因此，有必要對何為“通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”予以界定,。
如果提起環(huán)境公益訴訟的社會組織,，要求被告把損害環(huán)境公共利益的賠償金直接支付給社會組織，這顯然是符合法條規(guī)定的牟取經(jīng)濟(jì)利益的行為,。但是,，那些通過獲取社會資金開展運(yùn)營，且不通過訴訟直接獲取經(jīng)濟(jì)利益的社會組織,，能否提起環(huán)境公益訴訟,？本人認(rèn)為是可以的,。建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對“不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”予以明確界定,，即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當(dāng)事人要求得到賠償或其他經(jīng)濟(jì)利益,。
訴訟是否符合公序良俗、檢察機(jī)關(guān)能否抗訴的問題
在環(huán)境公益訴訟中,，其對象是污染環(huán)境,、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為,，面積大,、涉及方面多，而且原告提起訴訟的目的,、動機(jī)往往不盡相同,，不排除部分社會組織提起訴訟是出于公益目的，但也不能排除有部分組織是出于其他目的,。因此,，最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前我國訴訟程序法規(guī)定的基礎(chǔ),，細(xì)化環(huán)境公益訴訟的條件和程序,，使其符合公序良俗的要求，維護(hù)國家,、集體,、社會和個(gè)人的利益。
此外,，在實(shí)際訴訟過程之中往往存在原被告之間相互妥協(xié)的情況,，以至于可能損害社會和個(gè)人利益的問題。對于這種情況,，建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度,，即讓檢察機(jī)關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，作為環(huán)境公益訴訟力量架構(gòu)中的重要一極,，發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用,。這樣既有利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督作用，也有利于環(huán)境公益訴訟在法制的軌道上有效運(yùn)行,。
[相關(guān)鏈接]
《民事訴訟法》
第五十五條 對污染環(huán)境,、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟,。
《環(huán)境保護(hù)法》
第五十八條 對污染環(huán)境、破壞生態(tài),，損害社會公共利益的行為,，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：
(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記,；
(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。
符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理,。
提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。
