經(jīng)過4次審議,,十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議8月31日下午表決通過了對預(yù)算法的八十二條修改。預(yù)算法終于完成了20年來的首次大修訂,。
從第一次審議到最終獲得通過,,預(yù)算法的修訂,,可謂費(fèi)盡周折、歷盡坎坷,。期間,,各方圍繞利益,展開了激烈的博弈,。金庫管理,、地方債務(wù)、預(yù)算審查,、預(yù)算公開等條款,,都是經(jīng)過反復(fù)的協(xié)商、激烈的爭論以后才形成共識的,。即便如此,,那些做出了利益讓步的部門或利益集團(tuán),總有難以排遣的失落感。但是,,預(yù)算法作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的憲法,,如果不糾正這些錯(cuò)位,根本就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用,。
現(xiàn)在,,預(yù)算法完成了大修訂,很多條款確也體現(xiàn)了新的規(guī)范和要求,。那么,,大修后的預(yù)算法,能否做到綱舉目張,,使各方面的工作都達(dá)到新水平,、踏上新臺階呢?困擾預(yù)算管理工作的剛性不強(qiáng)、執(zhí)行力不夠,、違反預(yù)算管理的行為不斷的問題,,是否能夠得到有效解決呢?預(yù)算法能否真正成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的憲法呢?這一切都還得等到明年開始實(shí)施后才能獲得確切的答案。
要知道,,對預(yù)算法來說,,彌補(bǔ)存在的漏洞和缺陷,固然是非得完成不可的一項(xiàng)任務(wù),,但是,,從20年來預(yù)算法實(shí)施的實(shí)際情況來看,最根本的問題,,還不是法律本身存在多少漏洞或缺陷,,而是執(zhí)行不到位甚至錯(cuò)位。除原預(yù)算法本身的漏洞和缺陷帶來的問題之外,,更多的還是執(zhí)行不到位造成的,,是人為因素的結(jié)果。
事實(shí)上,,如果執(zhí)行到位的話,,即便按照修訂前的預(yù)算法,很多問題也不應(yīng)該存在,。譬如預(yù)算編制,,無論是哪個(gè)政府部門,都應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際需要編制,,要能夠?qū)?yīng)到具體的事項(xiàng),,并在決算時(shí)做出準(zhǔn)確評價(jià)。但現(xiàn)實(shí)是,,實(shí)際執(zhí)行結(jié)果,,預(yù)算決算卻往往相差很大,。又如預(yù)算追加,照理也該是先審核,、再使用,,可是在實(shí)際運(yùn)作中有幾筆追加開支是按照這樣的程序走的?幾乎所有的追加預(yù)算,都是政府先動(dòng)用了,,再經(jīng)人大來審查走過場,。再如預(yù)算審查,人大基本沒有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán),。所謂的審查,,至多也只是一種形式而已。在歐美發(fā)達(dá)國家,,議會(huì)對財(cái)政預(yù)算的審議,,不僅時(shí)間長,而且極其細(xì)致,。財(cái)政的每一筆資金,、每一筆開支、每一個(gè)用途,,議員們都要再三追問用途和效果,。但凡有一點(diǎn)模棱兩可的,就有可能無法通過,。我國在審查財(cái)政預(yù)算時(shí),,卻僅有幾天時(shí)間,或僅依靠財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的幾個(gè)人在扒扒數(shù)字,、問一問用途就算通過了,。人大真要有實(shí)質(zhì)性的審議,哪里會(huì)出現(xiàn)如此之多的不合理開支,,“三公”經(jīng)費(fèi)等又怎么會(huì)始終壓不下來?
也正因?yàn)槿绱耍舜未笮抻喓蟮念A(yù)算法能否真正發(fā)揮效應(yīng),,筆者認(rèn)為還要看執(zhí)行的效果如何,,能不能真正做到綱舉目張,使預(yù)算法的每個(gè)條文,、每項(xiàng)規(guī)定,,都能在相應(yīng)的預(yù)算環(huán)節(jié)發(fā)揮作用,都能對政府及其職能部門,、預(yù)算單位,、執(zhí)行者的行為產(chǎn)生約束與監(jiān)督作用,能真正做到將每一筆錢都用到刀刃上,,都花在關(guān)鍵處,,不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不到位而出現(xiàn)偏差,。而要做到這一點(diǎn),就必須抓好下面幾個(gè)重要環(huán)節(jié)的工作:
第一個(gè)環(huán)節(jié),,制約政府部門的權(quán)力和行為,。新預(yù)算法將地方負(fù)債也列入預(yù)算控制范圍,是非常必要的,,這也是近年來地方負(fù)債的教訓(xùn)所致,。可見,,政府的行為是否規(guī)范,,政府在編制、執(zhí)行預(yù)算過程中,,能不能受到法律的嚴(yán)格約束,,將是最關(guān)鍵的因素。如果預(yù)算的編制和執(zhí)行,,仍然還是按照各政府部門權(quán)力的大小,、權(quán)力的要求去做,那么,,預(yù)算法的修訂就失去了意義,。所謂的堵塞漏洞和彌補(bǔ)缺陷,也就成了一句空話,。所以,,要讓預(yù)算完全按照法律的規(guī)范編制和執(zhí)行,規(guī)范政府行為已成了最為重要的環(huán)節(jié)之一,。只有嚴(yán)格約束住政府的權(quán)力之手,,預(yù)算的剛性才能得到體現(xiàn),預(yù)算的約束力才能得到發(fā)揮,。
第二個(gè)環(huán)節(jié),,規(guī)范管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為。這主要包括財(cái)政,、稅務(wù),、社會(huì)保障、醫(yī)療保障等與預(yù)算關(guān)系密切的部門,。因?yàn)�,,長期以來,這些部門的權(quán)力都被無限放大,,以至于已擁有了太大的自由裁量權(quán),。所以,此次大修訂后的預(yù)算法要想不再像過去那樣變成擺設(shè),,就必須規(guī)范管理和執(zhí)法部門的行為,,使其服從于法律,,而不能服從各部門自身的需要。
顯然,,預(yù)算法的修訂,,也是權(quán)力和利益的重新調(diào)整,是將權(quán)力趕進(jìn)籠子,、將權(quán)利納入規(guī)范運(yùn)行軌道的重要方面,。特別是財(cái)政部門,更應(yīng)成為嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法的帶頭部門,,而萬不能嚴(yán)以律人,、寬以待己。如此,,預(yù)算法執(zhí)行的隨意性才會(huì)大大減少,。
第三個(gè)環(huán)節(jié),有效發(fā)揮人大的監(jiān)督作用,。依據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),,這是最關(guān)鍵的方面。財(cái)政資金是公共資源,,任何部門或個(gè)人無權(quán)隨意支配,。而要達(dá)到這樣的目標(biāo),唯有人大監(jiān)督跟進(jìn),,才能實(shí)現(xiàn)�,,F(xiàn)在的問題是,人大對預(yù)算的審查,,基本都處于被動(dòng)狀態(tài),,而且,從預(yù)算編制到執(zhí)行,,再到追加預(yù)算和決算,,人大走的都是政府確定的程序,而不是法律程序,。如果是法律程序,,就必須一筆一筆地將賬弄清楚,就不會(huì)隨意突破預(yù)算,、隨意追加預(yù)算。所以,,要強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán),,必須先立足于強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能,使人大能當(dāng)仁不讓地拿起監(jiān)督的武器,,全方位監(jiān)督與審查政府的財(cái)政預(yù)算,。