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《中華人民共和國物權(quán)法》將于2007年10月1日實施。作為調(diào)整我國社會主義市場經(jīng)濟秩序的基本法,，《物權(quán)法》中有關(guān)“公共利益”的規(guī)定尤其引人注目,。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定,，“為了公共利益的需要,，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”,。那么,，何為“公共利益”，如何防止征收單位假公濟私,？這是《物權(quán)法》實施的關(guān)鍵問題之一,，也是法學(xué)家們熱議的話題。
“公共利益”應(yīng)該是社會公眾可以無償享有的利益
上海政法學(xué)院教授湯嘯天對記者說：“公共利益問題,，當(dāng)前在征收領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出,。”他表示,，對于如何界定公共利益,，國內(nèi)不少法學(xué)家認(rèn)為應(yīng)該是“概括性表達加上列舉”。湯嘯天個人認(rèn)為,，公共利益的概念應(yīng)該是：“呈現(xiàn)為開放狀態(tài),，社會公眾可以無償享有的利益,。”比如公共綠地,，如果不是開放狀態(tài),，就不是公共利益。譬如,，上海蘇州河沿河一些小區(qū),，把蘇州河岸線圈入小區(qū)內(nèi)部，不準(zhǔn)外人入內(nèi),，這就不是公共利益,。再比如，政府搞豪華樓堂館所建設(shè),，嘴上說是為了公共利益,，說要培訓(xùn)干部、為百姓服務(wù),，其實不向老百姓開放,，只有官員和政府的貴客才能享受得到，就不是公共利益,。
湯嘯天指出,，當(dāng)前有一種現(xiàn)象值得關(guān)注，就是公共利益和非公共利益混雜,。例如,，交通樞紐的一、二層造地鐵大廳,，上面造商業(yè)寫字樓,；有的地方修建廣場，但是造了地下車庫,、商業(yè)街,。
“政府部門在征收的時候，要明確兩個原則：明示,，分利,。政府應(yīng)該把這種情況講清楚，對被征收人的補償要加上去,。切忌對群眾‘打悶包’,，遮遮掩掩，這樣搞雖然征收阻力會小一點,，但是會失信于民,，帶來諸多后遺癥，老百姓當(dāng)然要反對�,！睖珖[天說,。
北京大學(xué)姜明安教授在一些研討會場合多次提出，公共利益的概念是“只涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益,�,！彼J(rèn)為，如果要加以列舉,，我國臺灣地區(qū)的“土地法”列舉的九個方面可以借鑒：國防設(shè)備,；交通事業(yè)；公用事業(yè),；水利事業(yè),；公共衛(wèi)生；政府機關(guān),、地方自治機關(guān)及其他公共建設(shè),；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營事業(yè),；其他由政府興辦,、以公共利益為目的之事業(yè)。
具體案例具體分析完善界定程序規(guī)則
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授王全弟對記者說,，《物權(quán)法》作為基本大法,，它對公共利益的界定不應(yīng)該具體化,，也難以具體化,。事實上，籠統(tǒng)地對公共利益進行界定是比較難的,，要具體案例具體分析,，就某一個個案來確定比較科學(xué)、準(zhǔn)確,。目前學(xué)界傾向于通過三個渠道來界定公共利益：第一,，通過不同的立法來確立公共利益，如制訂或修訂《征地拆遷法》,、《土地管理法》,、《物業(yè)管理法》；第二,，把公共利益類型化,，如征地拆遷的公共利益等；第三,，不要籠統(tǒng)地對公共利益本身進行界定,，而是對界定具體公共利益的部門、單位設(shè)立權(quán)限限制、程序限制,。
王全弟個人傾向于第三種方案：在碰到具體問題時,，比如征地、拆遷等,，要給某個單位,、某級政府限定權(quán)限、程序,，規(guī)定碰到具體問題時由哪個部門牽頭,，如何組織專家、人大代表,、政協(xié)委員,、群眾代表聽證，等等,。在個案界定公共利益的前提下,，立法主要解決的是程序設(shè)計問題，要對權(quán)限,、程序等問題進行科學(xué),、嚴(yán)格的規(guī)定。制定程序需要多么慎重,，需要多聽取各方面意見,，要切實做到以人為本。
“現(xiàn)在征地,、拆遷等也有程序,，但是不少程序走歪掉了，比如聽證會變成了‘假聽證’,，這都是制度設(shè)計問題,。”王全弟說,。
界定公共利益還需要監(jiān)督的程序,，最后可以起訴到法院。如果群眾和實務(wù)操作部門之間有糾紛,，到法院打官司,，法院首先審查的就是程序，如果程序不完整,、不合法或者是擺樣子,，法院根本不用看實體，直接就可以判界定部門敗訴,。當(dāng)然,，如果程序合法合規(guī),，從理論上講法院基本就沒有理由判決行政部門敗訴。監(jiān)督還包括群眾監(jiān)督,、團體監(jiān)督,、監(jiān)察部門監(jiān)督，最后是司法部門,。從司法角度看,，除了法院監(jiān)督，還有檢察監(jiān)督,。
在涉及征收的公共利益界定程序方面,，浙江大學(xué)胡建淼教授提出，要做三方面的審查：第一,，審查該特定征收行為是否有相應(yīng)的特定法律法規(guī)作依據(jù),；第二，審查該行為受益人身份,，即使是國家機關(guān)搞建設(shè),，但如果只是滿足私人利益，就不屬于公共利益,；第三,，法官要對征收目的作全方位考察，這屬于民法中的確認(rèn)之訴范疇,。
決策過程必須十分慎重
華東政法大學(xué)教授鄒榮認(rèn)為,，從實體上來看，什么叫公共利益,，在全世界都很難界定,，不同的歷史階段、不同的國家都不一樣,。與其尋求判斷標(biāo)準(zhǔn),，不如設(shè)計完備的程序規(guī)則,。比如,，最近北京酒仙橋地區(qū)進行拆遷投票，這個地區(qū)的拆遷是否涉及公共利益,，不同人有不同的答案,。但是，在程序上,，首先要交給公眾決定,。
鄒榮指出，當(dāng)前存在的主要問題在于,，政府決策過程中沒有引入公共參與,，缺乏程序規(guī)則，很多只是到操作階段、流水線運轉(zhuǎn)后才有的,。
“例如城市拆遷,，決定拆遷時沒有人咨詢?nèi)罕娨庖姡阶隽藳Q定,、開始動手之后,，有群眾質(zhì)疑、反對,，政府再做出強遷決定,，拆遷公司實施強行拆除。這種事情從程序上看政府沒錯,，法院判決一般也支持政府,，但實際影響是很壞的�,！编u榮說,，“我們在確定涉及是否公共利益的問題時，應(yīng)該廣泛采取公眾聽證的方法,。如果對是否公共利益存有爭議,，應(yīng)該在決定、實施前提交相關(guān)仲裁部門,，特別是讓法院來裁決,。” |