|
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將于2007年10月1日實(shí)施,。作為調(diào)整我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基本法,，《物權(quán)法》中有關(guān)“公共利益”的規(guī)定尤其引人注目�,！段餀�(quán)法》第四十二條規(guī)定,，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位,、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”,。那么，何為“公共利益”,，如何防止征收單位假公濟(jì)私,？這是《物權(quán)法》實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題之一，也是法學(xué)家們熱議的話題,。
“公共利益”應(yīng)該是社會(huì)公眾可以無(wú)償享有的利益
上海政法學(xué)院教授湯嘯天對(duì)記者說(shuō)：“公共利益問(wèn)題,，當(dāng)前在征收領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出,。”他表示,，對(duì)于如何界定公共利益,，國(guó)內(nèi)不少法學(xué)家認(rèn)為應(yīng)該是“概括性表達(dá)加上列舉”。湯嘯天個(gè)人認(rèn)為,，公共利益的概念應(yīng)該是：“呈現(xiàn)為開放狀態(tài),，社會(huì)公眾可以無(wú)償享有的利益�,！北热绻簿G地,，如果不是開放狀態(tài)，就不是公共利益,。譬如,，上海蘇州河沿河一些小區(qū)，把蘇州河岸線圈入小區(qū)內(nèi)部,，不準(zhǔn)外人入內(nèi),，這就不是公共利益。再比如,，政府搞豪華樓堂館所建設(shè),，嘴上說(shuō)是為了公共利益，說(shuō)要培訓(xùn)干部,、為百姓服務(wù),，其實(shí)不向老百姓開放，只有官員和政府的貴客才能享受得到,，就不是公共利益,。
湯嘯天指出,，當(dāng)前有一種現(xiàn)象值得關(guān)注,，就是公共利益和非公共利益混雜。例如,，交通樞紐的一,、二層造地鐵大廳，上面造商業(yè)寫字樓,；有的地方修建廣場(chǎng),，但是造了地下車庫(kù)、商業(yè)街,。
“政府部門在征收的時(shí)候,，要明確兩個(gè)原則：明示，分利,。政府應(yīng)該把這種情況講清楚,，對(duì)被征收人的補(bǔ)償要加上去。切忌對(duì)群眾‘打悶包’，遮遮掩掩,，這樣搞雖然征收阻力會(huì)小一點(diǎn),，但是會(huì)失信于民，帶來(lái)諸多后遺癥,，老百姓當(dāng)然要反對(duì),。”湯嘯天說(shuō),。
北京大學(xué)姜明安教授在一些研討會(huì)場(chǎng)合多次提出,，公共利益的概念是“只涉及國(guó)家安全和廣大社會(huì)公眾福祉的利益�,！彼J(rèn)為,，如果要加以列舉，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“土地法”列舉的九個(gè)方面可以借鑒：國(guó)防設(shè)備,；交通事業(yè),；公用事業(yè)；水利事業(yè),；公共衛(wèi)生,；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建設(shè),；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè),；國(guó)營(yíng)事業(yè)；其他由政府興辦,、以公共利益為目的之事業(yè),。
具體案例具體分析完善界定程序規(guī)則
復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授王全弟對(duì)記者說(shuō)，《物權(quán)法》作為基本大法,，它對(duì)公共利益的界定不應(yīng)該具體化,，也難以具體化。事實(shí)上,，籠統(tǒng)地對(duì)公共利益進(jìn)行界定是比較難的,，要具體案例具體分析，就某一個(gè)個(gè)案來(lái)確定比較科學(xué),、準(zhǔn)確,。目前學(xué)界傾向于通過(guò)三個(gè)渠道來(lái)界定公共利益：第一，通過(guò)不同的立法來(lái)確立公共利益,，如制訂或修訂《征地拆遷法》,、《土地管理法》、《物業(yè)管理法》,；第二,，把公共利益類型化,，如征地拆遷的公共利益等；第三,，不要籠統(tǒng)地對(duì)公共利益本身進(jìn)行界定,，而是對(duì)界定具體公共利益的部門、單位設(shè)立權(quán)限限制,、程序限制,。
王全弟個(gè)人傾向于第三種方案：在碰到具體問(wèn)題時(shí)，比如征地,、拆遷等,，要給某個(gè)單位、某級(jí)政府限定權(quán)限,、程序,，規(guī)定碰到具體問(wèn)題時(shí)由哪個(gè)部門牽頭，如何組織專家,、人大代表,、政協(xié)委員、群眾代表聽證,，等等,。在個(gè)案界定公共利益的前提下，立法主要解決的是程序設(shè)計(jì)問(wèn)題,，要對(duì)權(quán)限,、程序等問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)定,。制定程序需要多么慎重,，需要多聽取各方面意見，要切實(shí)做到以人為本,。
“現(xiàn)在征地,、拆遷等也有程序，但是不少程序走歪掉了,，比如聽證會(huì)變成了‘假聽證’,，這都是制度設(shè)計(jì)問(wèn)題,�,！蓖跞苷f(shuō)。
界定公共利益還需要監(jiān)督的程序,，最后可以起訴到法院,。如果群眾和實(shí)務(wù)操作部門之間有糾紛，到法院打官司,，法院首先審查的就是程序,，如果程序不完整,、不合法或者是擺樣子，法院根本不用看實(shí)體,，直接就可以判界定部門敗訴,。當(dāng)然，如果程序合法合規(guī),，從理論上講法院基本就沒有理由判決行政部門敗訴,。監(jiān)督還包括群眾監(jiān)督,、團(tuán)體監(jiān)督、監(jiān)察部門監(jiān)督，最后是司法部門,。從司法角度看，除了法院監(jiān)督,，還有檢察監(jiān)督,。
在涉及征收的公共利益界定程序方面，浙江大學(xué)胡建淼教授提出,，要做三方面的審查：第一,，審查該特定征收行為是否有相應(yīng)的特定法律法規(guī)作依據(jù)；第二,，審查該行為受益人身份,，即使是國(guó)家機(jī)關(guān)搞建設(shè)，但如果只是滿足私人利益,，就不屬于公共利益,；第三，法官要對(duì)征收目的作全方位考察,，這屬于民法中的確認(rèn)之訴范疇,。
決策過(guò)程必須十分慎重
華東政法大學(xué)教授鄒榮認(rèn)為，從實(shí)體上來(lái)看,，什么叫公共利益,，在全世界都很難界定，不同的歷史階段,、不同的國(guó)家都不一樣,。與其尋求判斷標(biāo)準(zhǔn)，不如設(shè)計(jì)完備的程序規(guī)則,。比如,，最近北京酒仙橋地區(qū)進(jìn)行拆遷投票，這個(gè)地區(qū)的拆遷是否涉及公共利益,，不同人有不同的答案,。但是，在程序上,，首先要交給公眾決定,。
鄒榮指出,，當(dāng)前存在的主要問(wèn)題在于，政府決策過(guò)程中沒有引入公共參與,，缺乏程序規(guī)則,，很多只是到操作階段、流水線運(yùn)轉(zhuǎn)后才有的,。
“例如城市拆遷,，決定拆遷時(shí)沒有人咨詢?nèi)罕娨庖姡阶隽藳Q定,、開始動(dòng)手之后,，有群眾質(zhì)疑、反對(duì),，政府再做出強(qiáng)遷決定,，拆遷公司實(shí)施強(qiáng)行拆除。這種事情從程序上看政府沒錯(cuò),，法院判決一般也支持政府,，但實(shí)際影響是很壞的�,！编u榮說(shuō),，“我們?cè)诖_定涉及是否公共利益的問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該廣泛采取公眾聽證的方法,。如果對(duì)是否公共利益存有爭(zhēng)議,，應(yīng)該在決定、實(shí)施前提交相關(guān)仲裁部門,，特別是讓法院來(lái)裁決,。” |