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開出3.6億巨獎(jiǎng)的河南安陽這家彩票投注站在門頭上懸掛出宣傳條幅,。這家投注站因?yàn)檎戳司揞~大獎(jiǎng)的喜氣,，生意紅紅火火，營業(yè)額成倍攀升,，不少外省市的彩民專程跑到這里購買彩票,，期望能夠碰上好運(yùn)氣。
新華社記者 趙鵬 攝 |
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眾所周知,，彩票是政府為籌集公益事業(yè)資金而主導(dǎo)發(fā)行的,，從誕生起便被國家政策賦予了公益屬性。彩票公益金即政府為支持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展,，通過發(fā)行彩票籌集的專項(xiàng)財(cái)政資金,。“從這個(gè)角度講,，修復(fù)彩票的公信力就是要進(jìn)行‘部門彩票’到‘國家彩票’的意識(shí)修正及其相關(guān)的制度安排”,，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康說,。
華燈初上,，“鐵桿”彩民老劉還是沒管住自己的腿,，“情不自禁”地走進(jìn)了旁邊的福彩銷售點(diǎn)，身后隱約傳來老婆埋怨地絮叨,。
在北京南三環(huán)方莊橋南的第一個(gè)十字路口處,，標(biāo)有“中國福利彩票”的大幅燈箱矗在一間不到十平方米的房屋門口，氤氳霓虹中進(jìn)出者絡(luò)繹不絕———晚飯時(shí)分,，正是這里人氣最旺的時(shí)候,。回眼望去,，不到20米的地方,，老劉的麻辣燙攤正冒著騰騰熱氣。
10月27日,，不上網(wǎng)的老劉還不知道,，那筆近些天一直撩撥著他神經(jīng)，迄今為止國內(nèi)最高彩票獎(jiǎng)金已在這一天被領(lǐng)走,。和很多人一樣,，他從一開始就不相信這事那么“純粹”，88注,，3.599億———哪兒會(huì)那么巧,？
質(zhì)疑不絕于耳
逼仄的投注站里，彌漫著香煙的味道,�,？傆心敲磶讉�(gè)人或十幾個(gè)人“駐守”在這里，他們對(duì)著懸掛在墻上的福彩雙色球走勢(shì)圖苦思冥想,，間或用筆在紙上“推算”,，也有一籌莫展的，就那么無所適從地觀望,。
在老劉看來,，中獎(jiǎng)當(dāng)然有運(yùn)氣的成分，但也要掌握“參悟”的技巧,。去年他花10塊錢中的那2700塊獎(jiǎng)金就是這么費(fèi)腦筋“算”出來的,。
和老劉一樣，有網(wǎng)友也懷疑,，這其中肯定有貓膩,，機(jī)選也不一定那么“清白”，“現(xiàn)在的高科技咱老百姓哪里能搞明白,�,！庇腥擞�(jì)算過，這樣中頭獎(jiǎng)的概率為1/17721088,，機(jī)選且88倍投注,，簡直如傳說般神奇,。
更讓人覺得蹊蹺的是，在此之前,，網(wǎng)上就有河南網(wǎng)民發(fā)帖詢問“假如中了3億巨獎(jiǎng)該怎么花”,，難道一切真的“實(shí)屬巧合”？
網(wǎng)上的調(diào)查顯示,，62.87%的網(wǎng)友認(rèn)為,，巨獎(jiǎng)很可能有貓膩，另有33.53%的網(wǎng)友選擇“不好說”,。
對(duì)于如潮質(zhì)疑,，記者曾致電財(cái)政、民政,、中國福利彩票發(fā)行管理中心等相關(guān)部門,，然而，對(duì)方或委婉推脫“還不方便表態(tài)”,，或直接拒絕透漏任何信息,，截至發(fā)稿前，相關(guān)部門仍未給出任何回復(fù),。
倒是河南省福利彩票發(fā)行中心曾為此幾度召開新聞發(fā)布會(huì),，宣布中獎(jiǎng)?wù)鎸?shí)有效。最近的一次是10月28日,，河南省福彩中心公開的彩票得獎(jiǎng)信息稱“獲獎(jiǎng)人化名安先生,，中年男性，安陽市人,。安先生購買彩票三年多,，當(dāng)天自己花費(fèi)1000多元購買了四張彩票，其中一張即為中獎(jiǎng)彩票,，完全系個(gè)人購買,，過程公正透明不容置疑”。
然而,，種種猜測(cè)和質(zhì)疑并未因此而終結(jié),。“對(duì)于這種小概率事件,，公眾的難以信任是完全可以理解的,。”原某省福利彩發(fā)行中心一位負(fù)責(zé)人對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，一方面,，我國《彩票管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：各級(jí)銷售機(jī)構(gòu)(包零售商)對(duì)中獎(jiǎng)?wù)叩膫�(gè)人信息負(fù)有保密責(zé)任，未經(jīng)中獎(jiǎng)?wù)弑救送猓坏脤?duì)外公開中獎(jiǎng)?wù)叩膫�(gè)人資料,，另一方面,，囿于彩票是一種不記名的憑證，當(dāng)確認(rèn)有人中獎(jiǎng),、但中獎(jiǎng)?wù)呱形刺崾局歇?jiǎng)前,，彩票機(jī)構(gòu)無從知道確切的中獎(jiǎng)?wù)咔闆r及相關(guān)彩票購買情況,，所有這些都使得人們的好奇心無法得到很好的滿足,。此外，福彩中心的發(fā)布會(huì)也可能會(huì)被認(rèn)為是自說自話,，缺乏獨(dú)立性,。
不僅如此，這個(gè)積聚著懷疑和不滿的強(qiáng)大螺旋還盤帶出此前一系列為人所共知的彩票弊案,。從2001年湖北“體彩假球案”,，2002年南寧“盜打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案,，到2004年西安“寶馬彩票案”,，2006年國內(nèi)首例彩票銷售員利用監(jiān)管漏洞空投套購巨額福利彩票案，2007年,，國家體彩中心原副主任張偉華案,，再到去年國內(nèi)首起網(wǎng)絡(luò)盜竊彩票案……彩票公信力的下降已成不爭事實(shí)。
“這些不僅給社會(huì)帶來了極大的危害,，同時(shí)也使整個(gè)彩票業(yè)在人們心中的社會(huì)地位造成了嚴(yán)重負(fù)面影響,。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王宗玉接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)說,。他認(rèn)為,，公信力、公開的規(guī)則以及對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵守是彩票業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ),，否則這就不是一個(gè)公平的博弈過程,，而是一種欺詐行為。
這讓人想起諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者劉易斯曾說過的“彩票是一種使決定過程免受不正當(dāng)影響的人人平等而且合理的方法,�,！�
對(duì)此，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系教師李冬妍總結(jié)說,，質(zhì)疑的產(chǎn)生當(dāng)然是有其客觀原因的,，三億多巨獎(jiǎng)產(chǎn)生后的種種傳聞以及中獎(jiǎng)?wù)哒鎸?shí)情況的撲朔迷離埋下了質(zhì)疑的種子；而曾經(jīng)發(fā)生過的多起彩票弊案如同催生質(zhì)疑的肥料,；但彩票公益金籌集,、使用、監(jiān)管過程中的透明性不足,、信息披露制度不健全才是質(zhì)疑得以存活的土壤,。
“而現(xiàn)在,，這樣的‘修復(fù)’顯然已越來越迫切�,！彼邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)說,。
修復(fù)始于公開
小魏也是投注站的常客,，但他從來不買雙色球和3D,，他只買“快樂8”，3分鐘開一次獎(jiǎng),，自己可以守著屏幕看現(xiàn)場(chǎng)開獎(jiǎng)“心里踏實(shí)”,。因此，他會(huì)熱情地給新手們推薦“快樂8”,，順便悄悄地告訴他們：“知道嗎,？電視上播的雙色球開獎(jiǎng)都有假的……”
其實(shí)“任何系統(tǒng)都不可能保證百分百不出問題，這里系統(tǒng)不僅僅是IT系統(tǒng),，更包含人與機(jī)器設(shè)備合成的更廣泛意義上的系統(tǒng),。而保證這些系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提就是公開，這樣即使在某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些小的瑕疵,，也會(huì)因公開而容易被理解,。”上述福彩發(fā)行中心人士表示,。
當(dāng)前,，我國彩票制度中固然存在著運(yùn)營管理、技術(shù)等方面的缺陷,，但彩票資金使用等必要信息對(duì)公眾的公開程度不夠,、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因,，因此“修復(fù)”公信力的路徑上,，彩票行業(yè)在提升發(fā)行銷售系統(tǒng)、開獎(jiǎng)系統(tǒng)中的專業(yè)技術(shù)性,，層層設(shè)防以加強(qiáng)安全性的同時(shí),，要在完善信息公開與披露制度方面下“真功夫”。對(duì)此,，王宗玉也頗為認(rèn)同,。
李冬妍認(rèn)為，就信息公開制度而言,，如果暫時(shí)拋開個(gè)人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)孰重孰輕的爭論,，社會(huì)最關(guān)注的信息莫過于籌集到的公益金收入究竟是如何被使用的。政府如果無法將募集的公益金投向、使用效果公開公告,，必然招致更多的質(zhì)疑,。
《彩票管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民政府報(bào)告上年度彩票公益金的籌集,、分配和使用情況,，并向社會(huì)公告。
目前,，我國彩票公益金在各級(jí)政府中分配,，又被安排到各類社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展中。以福利彩票為例,，從2002年開始,，福利彩票公益金上繳中央財(cái)政專項(xiàng)用于支持社會(huì)保障,、殘疾人事業(yè),、農(nóng)村大病醫(yī)療救助、奧運(yùn)工程建設(shè)等其他社會(huì)公益領(lǐng)域的金額業(yè)已超過300億元,，實(shí)現(xiàn)了政府低風(fēng)險(xiǎn),、高回報(bào)集聚社會(huì)閑散資金，支持社會(huì)福利和公益事業(yè)的制度設(shè)計(jì),。
根據(jù)《政府信息公開條例》,，這些信息在資金流經(jīng)過的政府部門中應(yīng)該查得到的�,！暗�,，且不論當(dāng)前我們的政府信息公開制度本身就是不完善的，僅從彩票公益金整體角度來考慮,，信息還是十分分散的,！”李冬妍說出她的擔(dān)憂，如果要對(duì)這一問題做以詳細(xì)的公告,，就需要對(duì)信息加以集中,，那么，應(yīng)該由誰來匯總,、由誰來公告,、在什么信息平臺(tái)上、以何種方式向社會(huì)公告,、公告哪些內(nèi)容等等這些具體問題都需要進(jìn)一步做出切實(shí)的制度安排與規(guī)定,，才有可能實(shí)現(xiàn)彩票資金的透明操作。
除此之外,，有關(guān)人士還建議,，應(yīng)及時(shí)披露彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理相關(guān)信息，除特別規(guī)定以外，發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)所有記錄都應(yīng)視為公共記錄并接受公眾審查,，包括財(cái)務(wù)月報(bào),、年度審計(jì)報(bào)告、彩票購買的人文統(tǒng)計(jì)研究報(bào)告,、彩票綜合效果研究報(bào)告,、彩票安全可靠考核報(bào)告等等。
警惕公益金成“私財(cái)”
統(tǒng)計(jì)顯示,，國務(wù)院自1987年批準(zhǔn)發(fā)行社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券,、1994年批準(zhǔn)發(fā)行體育彩票以來，截止2008年底累計(jì)發(fā)行彩票5748億元,。其中,，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元,。今年前9個(gè)月累計(jì),，銷售彩票957.96億元。其中,，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售546.91億元,，體育彩票機(jī)構(gòu)銷售411.05億元。
根據(jù)國務(wù)院決定,，從2001年起,，彩票資金分割比例調(diào)整為：獎(jiǎng)金不低于50%，福利金不低于35%,，發(fā)行費(fèi)用不高于15%,。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權(quán)力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財(cái)”,。
政府對(duì)彩票公益金的預(yù)算管理就體現(xiàn)了這一不斷強(qiáng)化與規(guī)范的過程,。
2004年7月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))中明確指出,，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍,，對(duì)彩票公益金實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算管理，提高彩票公益金使用效益,。
2006年,，財(cái)政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》,。其中,，對(duì)彩票資金收入的預(yù)算科目做出了更加準(zhǔn)確的安排，彩票公益金計(jì)入預(yù)算外財(cái)政專戶收入,。這使彩票公益金的財(cái)政管理進(jìn)一步規(guī)范,。
2007年11月,，財(cái)政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財(cái)綜〔2007〕83號(hào))，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算,，實(shí)行“收支兩條線”管理,，專款專用,，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用,，不得用于平衡一般預(yù)算。
由對(duì)彩票公益金的政府非稅收入定性,、到預(yù)算外財(cái)政專戶資金管理,、再到政府性基金管理，不難看到,，彩票公益金的財(cái)政預(yù)算管理已經(jīng)嘗試變革,。
此外，還有學(xué)者建議,，公益金經(jīng)論證確定使用計(jì)劃,、投資方向后，應(yīng)嚴(yán)格參照?qǐng)?zhí)行并定期將經(jīng)營的會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送財(cái)政部門,，每年向社會(huì)公開發(fā)布年度決算報(bào)告,，同時(shí)接受審計(jì)部門對(duì)彩票公益金的使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì),。
當(dāng)然,，管理遠(yuǎn)不止于此�,！肮芾碚摺泵媾R的窘境至今仍沒有“整改”出路,。“財(cái)政部門雖然對(duì)彩票籌集到的公益金具有管理權(quán),，但其本身對(duì)彩票發(fā)行,、銷售、開獎(jiǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的,�,！崩疃赋觥�
《彩票管理?xiàng)l例》中提到,，“國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作,。國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票,、體育彩票管理工作……縣級(jí)以上各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān),，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票,，維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序,�,！钡捎诓]有相應(yīng)的配套細(xì)則，各部門管什么,、該怎么管等細(xì)節(jié)問題在短期內(nèi)仍很難有定論,，更遑論實(shí)施和執(zhí)行。
破除“第三方”崇拜
事實(shí)上,，監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點(diǎn),，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國正是缺乏專門且獨(dú)立的彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)才難以紓解當(dāng)前居高不下的彩票信任危機(jī)。
一些網(wǎng)站的調(diào)查問卷也顯示,，有六成網(wǎng)民建議設(shè)立獨(dú)立的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu),，以在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力,。
的確,，在美國就設(shè)有彩票委員會(huì)及全國賭博影響委員會(huì)，香港也有獨(dú)立專責(zé)博彩事務(wù)管理委員會(huì),，隨著我國博彩業(yè)的開放和政企分開的完善,，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。
持上述觀點(diǎn)的人士建議,，我國應(yīng)建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機(jī)構(gòu),，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過程中的公平,、公開,、公正，使彩票市場(chǎng)的監(jiān)管專門化,、制度化和常規(guī)化,。
然而，王宗玉對(duì)此并不認(rèn)同,，“就目前來看,，建立類似的機(jī)構(gòu)似乎還沒有必要，難道每一個(gè)行業(yè)都要設(shè)立一個(gè)委員會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu),？”他認(rèn)為,，網(wǎng)民建議設(shè)立彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷可以理解，但這樣一個(gè)彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機(jī)嗎,？且不說新老兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著監(jiān)管職責(zé)如何劃分的難題,，恐怕到時(shí)誰來監(jiān)管這個(gè)“彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”又成為新的問題。我們的問題關(guān)鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實(shí),、執(zhí)法的環(huán)境,、社會(huì)的環(huán)境、行業(yè)操守,、人們的道德底線問題,。
“而且一個(gè)非�,，F(xiàn)實(shí)的問題是，這樣一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本將會(huì)最終分?jǐn)偟郊{稅人頭上,�,！鄙鲜鲈呈「＠势卑l(fā)行中心人士提醒。
他還指出,，同樣的道理,，諸如彩票發(fā)行銷售過程中的第三方認(rèn)證、第三方調(diào)查等主張雖說“未嘗不可”,，但也面臨類似問題,。支撐起其“認(rèn)證”、“調(diào)查”的成本誰來承擔(dān),？這些認(rèn)證,、調(diào)查的范圍如何確定，相應(yīng)機(jī)制和平臺(tái)又在哪里,，這么多“第三方”真的就能實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立和客觀嗎,？如果仍需另外的“第三方”對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，那就是一個(gè)連綿不絕無休無止的事情,。
“3.6億巨獎(jiǎng),，在彩票行業(yè)來說是件大事。不過,，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡,，力求合理分配社會(huì)資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題,，都要設(shè)立一個(gè)所謂的獨(dú)立‘第三方’機(jī)構(gòu)來完善的思維并不可取,。”上述人士說,。
顯而易見，破除“第三方”崇拜,，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制,、讓監(jiān)管規(guī)定落到實(shí)處便成為當(dāng)務(wù)之急，而這也得到了被訪者的一致認(rèn)同,。
講法律講誠信
彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開的,，一個(gè)網(wǎng)狀的法律約束機(jī)制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序,、發(fā)行方式,、開獎(jiǎng)方式、開獎(jiǎng)程序,、資金的分配及使用,、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善,，在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破,。
2009年4月22日,，國務(wù)院第58次常務(wù)會(huì)議通過了《彩票管理?xiàng)l例》，以第554號(hào)國務(wù)院令公布,，明確自2009年7月1日起施行,。這一舉措被認(rèn)為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導(dǎo)彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道,。但王宗玉也指出,，《彩票管理?xiàng)l例》如何執(zhí)行和落實(shí)很關(guān)鍵，該條例的落實(shí)比條例的制定更重要,，也更難,。
當(dāng)然，防患未然總好過以儆效尤,，“尤其是對(duì)那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”,，一位業(yè)內(nèi)人士說。
有關(guān)數(shù)據(jù)表明,，全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個(gè)從業(yè)人員,。其中，電腦彩票銷售員約220000多人,；網(wǎng)點(diǎn)即開票銷售人員200000人,；中央、省,、地(市)三級(jí)發(fā)行,、銷售機(jī)構(gòu)種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%,，高中占20%,，大專以上占6%。
強(qiáng)化這些從業(yè)人員的誠信意識(shí)是構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)誠信系統(tǒng)的一個(gè)不容小覷的因素,。因此,，各級(jí)彩票機(jī)構(gòu)要特別重視對(duì)員工誠信意識(shí)的教育和誠信道德培養(yǎng),，建立相應(yīng)誠信獎(jiǎng)懲機(jī)制,。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度,、運(yùn)行,、監(jiān)管機(jī)制不健全、不規(guī)范是彩票市場(chǎng)誠信缺失的內(nèi)部原因,，而社會(huì)大環(huán)境的影響是彩票市場(chǎng)的誠信缺失的外部原因,。彩票市場(chǎng)的誠信缺失,，是社會(huì)現(xiàn)象在彩票市場(chǎng)的反映，并非偶然,，因此解決彩票市場(chǎng)的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情,，而是要從中國社會(huì)全局出發(fā)，針對(duì)中國彩票市場(chǎng)的現(xiàn)狀解決問題,，才是“治本”的關(guān)鍵,。
懷疑也好，爭論也罷,，3.6億巨獎(jiǎng)最終還是“眼睜睜”落入中獎(jiǎng)?wù)吣抑�,。圍繞這筆巨獎(jiǎng)的爭論或許還會(huì)繼續(xù)，但愿這種爭論成為修復(fù)中國彩票公信力的契機(jī),。 |