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從中緬邊境的云南省保山市猴橋口岸出境,，沿著史迪威公路一路前行,，20公里外就到達(dá)了緬甸克欽邦的重鎮(zhèn)甘拜地，沿途的土地上橡膠和玉米茂盛生長,，在陽光的照射下,，郁郁蔥蔥,，生機(jī)盎然,。
如果不被告知，可能難以辨認(rèn),，這里曾經(jīng)是世界上主要毒品產(chǎn)地“金三角”的腹地,。這里溫潤的氣候、充沛的陽光,，一直是世界上最適合種植罌粟的地區(qū)之一,。時光倒流，10年前的此時,，艷陽高照,，晴空萬里，罌粟花扭動著青綠色的“腰肢”,，張開艷麗的花瓣,，在陽光下隨風(fēng)舞蹈。經(jīng)過一個冬天的妖嬈,，次年春季罌粟結(jié)果,，緬甸克欽邦的農(nóng)民，用簡單的手工刀片順著果實表皮輕輕劃開,，白色的漿液悄然滑落,，隨之凝結(jié)成黑褐色的物質(zhì)……
種植罌粟，在過去一個多世紀(jì)一直是“金三角”區(qū)域村民的主要收入來源,，迫于自身發(fā)展需要和國際國內(nèi)的壓力,，“金三角”核心區(qū)域的緬甸撣邦第二特區(qū)和克欽邦宣布全面禁種。與之毗鄰的云南省在緬甸,、老撾北部地區(qū)開展禁毒和境外罌粟替代事業(yè),，幫助緬甸、老撾北部地區(qū)實現(xiàn)罌粟禁種,，探索出禁毒禁種替代發(fā)展的“云南模式”,，得到了境外政府、群眾和國際組織的普遍認(rèn)可,。此后,，替代發(fā)展成為國家賦予云南的穩(wěn)定邊疆、密切周邊,、境外除源的特殊使命,，云南再次成為我國禁毒戰(zhàn)爭的最前線,，承擔(dān)了中國負(fù)責(zé)任大國形象的實踐者。
緣起：境外罌粟替代幾番嘗試促成中國替代種植“云南模式”
境外替代發(fā)展,，云南并非先知先覺,。從十多年前首次走出國門走進(jìn)“金三角”，到此后一次次摸著石頭過河的實踐中,，替代事業(yè)逐漸形成系統(tǒng),，逐漸找到模式。
替代種植的早期形式是以國內(nèi)農(nóng)業(yè)和科技部門為實施主體的援助性質(zhì)的舉措,，以位于中老邊境的西雙版納傣族自治州“勐海模式”為代表,。當(dāng)時云南省禁毒部門組織邊境州(市)、縣的農(nóng)業(yè)和科技部門,，以提供糧食作物籽種,、派遣技術(shù)員赴境外實地指導(dǎo)、建設(shè)示范項目等方式,，幫助“金三角”的緬甸撣邦第四特區(qū),、緬甸撣邦第二特區(qū)(南部)、老撾北部的南塔省,、烏多姆賽省開展糧食種植技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo),，幫助當(dāng)?shù)厝罕妼W(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，學(xué)習(xí)生產(chǎn)技能,，提高糧食種植水平,，提高水稻和玉米產(chǎn)量，解決生產(chǎn)生活困難,，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，發(fā)展社會公益事業(yè)，基本解決了局部地區(qū)群眾的吃糧問題,。
2004年12月2日,，為支持云南打好“禁毒和防治艾滋病的人民戰(zhàn)爭”，國家成立了由商務(wù)部牽頭,、13個部委聯(lián)合組成的“國務(wù)院122工作組”,，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)云南省境外罌粟替代發(fā)展工作。隨著國家122工作組成立,，以及國家陸續(xù)出臺對在境外開展罌粟替代的有關(guān)支持政策,，為境外罌粟替代發(fā)展拓展了新空間。國家明確以替代種植為基礎(chǔ),，促進(jìn)替代種植和替代產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,，培育替代經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)緬老北部罌粟全面禁種為目的的境外罌粟替代發(fā)展總體目標(biāo),。
2006年起,，云南省在繼續(xù)推進(jìn)政府間示范合作項目的基礎(chǔ)上,，廣開思路，探索運用市場化運作的模式,，積極發(fā)動企業(yè)赴境外開展禁毒替代經(jīng)濟(jì)合作項目,，以經(jīng)濟(jì)合作的方式，以企業(yè)(項目)帶動的形式,，推動企業(yè)大力在緬老北部地區(qū)開展替代種植,，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。
“‘金三角’宣布禁種后,，罌粟禁種區(qū)遇到的最大問題就是經(jīng)濟(jì)問題,，是群眾的溫飽問題,�,！痹颇鲜∩虅�(wù)廳負(fù)責(zé)人說，由于將國家,、企業(yè)和境外煙農(nóng)的利益通過禁毒工作有機(jī)地結(jié)合在一起,，境外更多煙農(nóng)因此受益，既實現(xiàn)了幫助煙農(nóng)擺脫對罌粟種植的依賴,，實現(xiàn)了雙邊國家的禁毒目標(biāo),，又讓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和替代企業(yè)得到發(fā)展壯大。
云南省在發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的同時,，針對境外部分地區(qū)出現(xiàn)罌粟復(fù)種反彈的形勢,，加大推進(jìn)政府間示范合作項目力度，著力在罌粟種植區(qū),、復(fù)種反彈區(qū)和反彈危險區(qū)推進(jìn)示范項目建設(shè),，形成了以市場引導(dǎo)為主，政府示范為輔的“市場+政府”綜合發(fā)展模式,，這種模式也成為指導(dǎo)云南省境外罌粟替代發(fā)展工作今后較長一段時期的主要工作思路,。
截至2008年，云南省替代種植企業(yè)已達(dá)198家,，較2005年度的75家增長了171%,。其中國有企業(yè)8家，民營企業(yè)190家,；省外企業(yè)37家,，省內(nèi)企業(yè)161家。替代投資從過去的以合作帶動為主,，轉(zhuǎn)變?yōu)橐元氋Y和中方投資占大股為主,，198家企業(yè)中，獨資19家,，合資98家,，合作81家,。替代種植逐步從簡單的經(jīng)濟(jì)作物替代向綜合利用和產(chǎn)品深加工為主的替代產(chǎn)業(yè)過渡。同時,，為了加強(qiáng)行業(yè)管理,，增強(qiáng)行業(yè)自律，提高企業(yè)素質(zhì),，2008年成立了云南省境外罌粟替代發(fā)展行業(yè)協(xié)會,，目前已有會員單位120家。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，替代種植逐漸推進(jìn),，全球矚目的“金三角”地區(qū)罌粟種植面積占世界總量的份額已從1998年的66%下降到2006年的12%。境外罌粟替代發(fā)展在緬,、老北部地區(qū)和云南邊境地區(qū)產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響,，為鞏固禁毒禁種成果發(fā)揮了積極作用。中國替代發(fā)展“云南模式”已成為“金三角”地區(qū)解決禁毒禁種和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的巨大動力,。
成效：“金三角”煙農(nóng)變糧農(nóng) 替代發(fā)展成果顯現(xiàn)
為解決“金三角”地區(qū)禁種后的較大范圍的煙農(nóng)生計問題,，以云南省邊境小企業(yè)為主的替代企業(yè)隊伍憑借著鄰邊和長期與境外邊境地區(qū)從事經(jīng)貿(mào)往來優(yōu)勢，熟悉當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境和自然條件,，積累了一定的人脈關(guān)系,，從承接國家和云南省禁毒委的一些對外幫扶項目開始，逐步涉足替代事業(yè),。
保山市騰沖縣國康貿(mào)易有限責(zé)任公司就是其中一家,。2001年1月，作為騰沖縣首個開展境外罌粟替代種植的企業(yè),，他們走出國門,，與緬甸克欽邦的公司合資開展罌粟替代種植�,！澳壳�,，我們發(fā)展草果、板栗,、玉米,、芝麻、橡膠等經(jīng)濟(jì)作物幫助緬甸當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì),，多年來,，替代種植累計面積已近10萬畝�,！惫径麻L李本清說,，公司在緬甸克欽邦雇傭了大量的煙農(nóng)，經(jīng)過培訓(xùn)，目前已經(jīng)能夠熟練進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物的種植養(yǎng)護(hù),，公司保證每天將農(nóng)戶的工費當(dāng)天就兌現(xiàn)給農(nóng)民,，老百姓種植大煙的積極性也明顯降低了。
在中老邊境的西雙版納傣族自治州,，勐臘精谷公司長期在老撾南塔省勐新縣開展替代發(fā)展項目,。公司與老撾南塔省政府簽署了禁毒替代農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，負(fù)責(zé)74個村寨6200多人的農(nóng)業(yè)替代綜合開發(fā),，主要從事水稻,、玉米、茶葉和馬鈴薯等作物種植,，協(xié)助老方政府向這些從山區(qū)移民的煙農(nóng)發(fā)放籽種,，培訓(xùn)生產(chǎn)技術(shù)，解決了這些村寨和群眾的溫飽問題,，提高了生活水平,。經(jīng)過10年的努力，該公司發(fā)展長短結(jié)合的替代項目,，項目區(qū)擴(kuò)大到了103個村寨近萬名群眾,，替代示范和輻射效應(yīng)不斷擴(kuò)大,，受到了南塔省政府的多次表彰,。
云南金晨投資有限公司在撣邦第二特區(qū)開展了橡膠替代種植項目，隨著項目的不斷擴(kuò)大和政府的引導(dǎo),，許多高寒山區(qū)的煙農(nóng)紛紛舉家搬遷到項目區(qū)域,，學(xué)習(xí)橡膠生產(chǎn)管護(hù)技術(shù)，在橡膠基地內(nèi)種植糧食等短期作物解決口糧問題,，由煙農(nóng)轉(zhuǎn)變成了膠農(nóng),。由于遷移的群眾不斷聚集，項目區(qū)域內(nèi)逐步形成了多個小集市,，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善,，生產(chǎn)生活條件不斷改善。
目前,，中緬邊境的德宏傣族景頗族自治州共有22戶企業(yè)在緬甸北部開展了替代種植,，種植協(xié)議面積138.61萬畝，已開展種植47.59萬畝,，種植地點主要分布在緬甸克欽邦的密支那,、卡牙、石當(dāng)壩,、彎莫,、邁扎央等地和撣邦的木姐、九谷、貴概,、滾弄,、皎脈等地。種植品種主要有橡膠,、木薯,、甘蔗、麻竹,、香蕉,、茶葉、玉米,、芝麻,、豆類及水果等農(nóng)經(jīng)作物，境外的政府和群眾正在享受替代項目帶來的實實在在的變化,。
“據(jù)估算,，我國的替代種植企業(yè)在緬、老北部累計支付勞動力工資超過3億元人民幣,。在緬甸,、老撾北部可以看到，替代項目開展到哪里,，道路就修到哪里,，替代發(fā)展帶動輻射效應(yīng)逐步顯現(xiàn)�,！痹颇鲜∩虅�(wù)廳負(fù)責(zé)人說,，2005年至2008年，云南省共組織替代企業(yè)198戶,，開展替代項目231個,，累計新增替代種植面積達(dá)219.2萬畝。其中,，緬北118.02萬畝,、老北101.18萬畝。替代項目遍及老撾北部七省,、緬甸北部撣邦和克欽邦,，主要種植品種有橡膠、甘蔗,、水稻,、玉米、木薯和熱帶水果等41個品種,。
據(jù)不完全統(tǒng)計,，云南省替代企業(yè)累計向緬老北部替代種植區(qū)投資11.38億元，若投資乘數(shù)效應(yīng)比按1：2.3計算，累計可產(chǎn)生投資效益26.2億元,。替代發(fā)展項目每年可為緬老北部新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)10億元人民幣,。通過替代項目的開展，替代企業(yè)在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了道路,、橋梁,、房屋、飲水工程,、學(xué)校,、衛(wèi)生所等一大批基礎(chǔ)設(shè)施。替代項目為老百姓棄種罌粟后的生活來源找到了新的路子,，替代種植項目區(qū)煙農(nóng)收入增加明顯,，鞏固了煙農(nóng)禁毒禁種的決心。緬北地區(qū)替代項下的煙農(nóng)受益人群已超過13萬人,，人均年收入已從過去的200元左右,，增加到目前的500元左右。
“緬甸很歡迎中國的企業(yè)前往農(nóng)業(yè)合作開發(fā),，中國的企業(yè)為緬甸這個農(nóng)業(yè)國家建設(shè)了很多基礎(chǔ)設(shè)施,，老百姓的生活得到明顯改善�,！本挼橹醒牒献魃鐓f(xié)會主席吳欽貌埃說,。
危機(jī)：“金三角”罌粟出現(xiàn)復(fù)種反彈
多年來，在中國禁毒和替代發(fā)展方面,，云南付出了積極的努力,，取得了突出成績。但在快速推進(jìn)境外罌粟替代發(fā)展工作的同時,，禁毒和替代發(fā)展工作依然面臨很多新形勢、新變化,，有許多新情況和新問題亟待解決,。
緬甸禁毒委和特區(qū)政府表示，由于國際毒品價格飆升,、中緬林礦摩擦,、緬甸克欽邦地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困難和管理不力等政治經(jīng)濟(jì)復(fù)雜因素的影響，部分販毒分子鋌而走險,，采用預(yù)付訂金的辦法誘迫克欽邦第一,、二特區(qū)的部分偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾復(fù)種罌粟，造成2007,、2008年該區(qū)罌粟種植出現(xiàn)局部小幅反彈,。緬甸中央肅毒委秘書長康昂說：“緬北的罌粟種植呈現(xiàn)出兩個主要趨勢：一是緬北罌粟種植面積逐年下降；二是緬北罌粟種植向不便管理的緬甸中央政府與地方政府交界偏遠(yuǎn)山區(qū)縱深轉(zhuǎn)移�,！�
中國國家禁毒委組織人員對緬甸克欽邦罌粟種植情況進(jìn)行實地踏查后發(fā)現(xiàn),，“金三角”區(qū)域罌粟復(fù)種反彈形勢嚴(yán)峻，2009年境外罌粟復(fù)種面積超過去年的33萬畝,。據(jù)參與實地調(diào)查的云南省商務(wù)廳境外罌粟替代發(fā)展辦公室負(fù)責(zé)人說,，今年“金三角”部分原先已經(jīng)宣布實現(xiàn)罌粟禁種的少數(shù)民族特區(qū)出現(xiàn)反彈，僅緬甸北部克欽邦第一,、第二特區(qū)的罌粟種植面積就不低于3萬畝,，且呈現(xiàn)出規(guī)模化,、專業(yè)化種植的趨勢,，罌粟復(fù)種反彈壓力很大。
調(diào)查組成員在對緬甸北部民地武轄區(qū)的實地踏查中發(fā)現(xiàn),，克欽新民主軍和克欽獨立軍控制的緬甸克欽邦第一,、第二特區(qū)有多處大面積的罌粟種植，主要集中在云南騰沖至緬甸密支那公路兩側(cè)甘拜地到昔懂壩約600平方公里區(qū)域和云南德宏傣族景頗族自治州盈江縣境外的昔馬拱地區(qū),，克欽邦的葡萄,、莫寧、達(dá)奈,、帕敢等地均有罌粟種植,。
云南大學(xué)國際關(guān)系研究院副院長瞿健文博士分析認(rèn)為，2008年的國際金融危機(jī)以及美國將反恐重點轉(zhuǎn)移到阿富汗,，導(dǎo)致國際毒品供求關(guān)系發(fā)生新變化,，是云南境外罌粟復(fù)種反彈不容忽視的外部原因。2008年的全球金融危機(jī)并未減少世界毒品市場的需求,，奧巴馬總統(tǒng)上臺后將美國的反恐戰(zhàn)場從伊拉克轉(zhuǎn)移到阿富汗,，使得阿富汗這個最大的鴉片生產(chǎn)基地產(chǎn)量減少，這種供求關(guān)系的變化影響到毒品價格的上漲,，罌粟種植及加工的高額利潤使復(fù)種有了內(nèi)在的動力,。2009年不僅在少數(shù)民族特區(qū)政府轄區(qū)內(nèi)存在罌粟復(fù)種，而且緬甸政府軍轄區(qū)內(nèi)也有罌粟種植,，罌粟作為牟利工具的作用進(jìn)一步顯現(xiàn),。
克欽邦出現(xiàn)罌粟復(fù)種反彈還和該地區(qū)偏遠(yuǎn)的地理環(huán)境、特殊的生產(chǎn)生活方式直接相關(guān),。緬甸北部少數(shù)民族特區(qū)煙農(nóng)長期依靠罌粟種植維持生計,，由此形成了對罌粟種植的依賴，短期內(nèi)還難以從根本上改變這種生產(chǎn)生活方式,，復(fù)種反彈的壓力始終存在,。由于克欽邦的地理位置較為偏遠(yuǎn),，交通不便，使得我國政府和企業(yè)實施的替代種植成本較高,，投資周期長,，投資回報率低，因而進(jìn)入該地區(qū)實施替代種植的企業(yè)數(shù)量少,，替代種植的作用在這些地區(qū)短期內(nèi)難以發(fā)揮,。
出路：多渠道解決“金三角”罌粟復(fù)種難題
瞿健文等專家認(rèn)為，罌粟種植和復(fù)種反彈的原因是多方面的,，是政治,、經(jīng)濟(jì)和社會等多重因素的共同作用。緬甸撣邦第一,、第二,、第四特區(qū)繼續(xù)保持了罌粟禁種的格局，2009年的境外罌粟實地踏查中沒有發(fā)現(xiàn)罌粟復(fù)種現(xiàn)象,，這與當(dāng)?shù)刈匀坏乩�,、基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，進(jìn)入這些地區(qū)開展替代種植的企業(yè)較多,，中方替代企業(yè)的投入力度較大,，替代發(fā)展的成效比較顯著，當(dāng)?shù)責(zé)熮r(nóng)的生活狀況比從前有較大改善等一系列原因有直接關(guān)系,。
云南省替代種植發(fā)展行業(yè)協(xié)會副會長李本清說,，2006年4月，國家出臺《國務(wù)院關(guān)于在緬甸老撾北部開展罌粟替代種植發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)問題的批復(fù)》(簡稱《批復(fù)》),，給予了替代種植發(fā)展一系列政策扶持,，主要有：一是替代項下返銷商品免收關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；二是實施境外罌粟替代項下人員出入境便利化管理措施,；三是對企業(yè)開展替代種植,、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)向境內(nèi)銀行貸款給予全額貼息；四是對企業(yè)到境外開展替代種植項目,，在農(nóng)經(jīng)作物收獲前的生長期按實際種植面積給予每畝每年10元至30元的一次性補(bǔ)助等政策,。這份作為開展境外罌粟替代發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要規(guī)范性文件，就執(zhí)行情況看,，總體運作機(jī)制還不夠順暢，部分扶持措施難以操作,。
昆明吉立經(jīng)貿(mào)發(fā)展有限公司從1996年就開始在境外嘗試替代種植,，目前在緬甸撣邦第一特區(qū)建立了罌粟替代吉立示范農(nóng)場。企業(yè)在緬甸撣邦第一特區(qū)果敢和緬甸四特區(qū)開展替代種植,，主要是種茶葉和橡膠等農(nóng)作物,。每年種植橡膠1萬多畝,，茶葉7000多畝，果樹10萬畝,。公司總經(jīng)理童躍旋說,，第一特區(qū)主要經(jīng)濟(jì)作物是替代種植的甘蔗，甘蔗每年11月到第二年5月成熟收割,，但是今年的甘蔗榨季都要結(jié)束了,，進(jìn)口指標(biāo)還沒有下達(dá)。
國家出臺《批復(fù)》的同時,，分別從國家禁毒經(jīng)費和國家對外援助經(jīng)費中為境外罌粟替代發(fā)展工作提供了每年5000萬元人民幣的專項資金,，用于扶持境外罌粟替代發(fā)展項目。在政策的刺激下,，云南省替代企業(yè)數(shù)量不斷增加,，投資規(guī)模和項目規(guī)模不斷擴(kuò)大。但由于對替代實際工作中的復(fù)雜性和難度估計不足,，有關(guān)部門在設(shè)計專項資金政策時門檻過高,，要求過嚴(yán)，出現(xiàn)了兌現(xiàn)困難等問題,，替代專項資金的杠桿作用未能充分體現(xiàn),。
由于境外罌粟替代發(fā)展工作的特殊性和復(fù)雜性，加之國內(nèi)金融業(yè)和保險業(yè)對境外罌粟替代發(fā)展項目風(fēng)險過度考量,，造成替代企業(yè)貸款難和保險難,。童躍旋說，現(xiàn)實的情況是擔(dān)保公司要求企業(yè)用固定資產(chǎn)反擔(dān)保,，企業(yè)在境外的投資不能擔(dān)保,。進(jìn)出口保險公司要求企業(yè)有外管局批準(zhǔn)的匯往境外的投資手續(xù)，而緬甸特區(qū)沒有銀行,，企業(yè)都是帶現(xiàn)金進(jìn)去,。
“這與資金政策的制度設(shè)計初衷大相徑庭�,！钡潞甏鲎寰邦H族自治州副州長陳振沖說,，國家對企業(yè)開展境外罌粟替代種植發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)貸款給予貼息，投保給予保費支持,，但對企業(yè)貸款投保的門檻設(shè)置較高,，影響優(yōu)惠政策的落實。
“境外禁毒替代工作存在著巨大的政治,、經(jīng)濟(jì)和安全風(fēng)險,，需要一批有實力、有技術(shù),、懂管理,、有涉外工作經(jīng)驗和有社會責(zé)任感的企業(yè)家付出大量的心血和努力才能完成,。”童躍旋說,，目前的狀況是小企業(yè)底子薄,、基礎(chǔ)差、經(jīng)營規(guī)模小,，按現(xiàn)行政策要求難以享受到優(yōu)惠,；由于項目審批手續(xù)繁雜，大企業(yè),、大集團(tuán)不愿意到緬甸開展境外罌粟替代種植,，導(dǎo)致國家的優(yōu)惠政策難以落實。
德宏州瑞麗市金星有限責(zé)任公司投資了1500萬元在緬甸建有罌粟替代橡膠種植基地以及橡膠加工廠,。公司辦公室主任李文軍說,，在境外罌粟替代種植工作中，企業(yè)一般都是從自身發(fā)展角度出發(fā)開展和實施替代項目,，不可能對某一區(qū)域或整個區(qū)域的作物種植進(jìn)行全面科學(xué)地規(guī)劃,，難以在更大程度上形成規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化,。
“替代發(fā)展缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃,。”陳振沖說,，“這需要各國政府間共同組織專家進(jìn)行研究論證,，面對‘金三角’特殊地理環(huán)境、生物資源,、礦產(chǎn)資源及人文資源與政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境制定一個全局性的科學(xué)合理的總體發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)工作的有序開展,，以利各個替代種植實施區(qū)域根據(jù)總體規(guī)劃制定具體的、切合實際的實施計劃,�,！�
云南省有關(guān)方面表示，替代發(fā)展是一項長期艱巨的工作,，不可能“畢其功于一役”,，需要長期打算，需要國家給予云南更多的指導(dǎo)和政策支持,，才能全面完成境外罌粟替代發(fā)展各項任務(wù),。 |
