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作為政府宏觀調(diào)控的重要手段,，如何使財政預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性是各級政府面臨的共同問題,。陜西省不久前編制出全國第一個省級五年中期“民生預(yù)算”，計劃投入1118億元用于八大民生工程的40個項目,，逐年納入當(dāng)年預(yù)算,。有關(guān)人士稱,，這個財政預(yù)算編報制度的創(chuàng)新，形成了財政中期預(yù)算的雛形,，為地方編制中長期預(yù)算做了有益的探索,。
陜西編制首個省級民生中期預(yù)算
在剛剛召開的陜西省地方“兩會”上，代表,、委員們發(fā)現(xiàn)了一個明顯新變化：陜西省政府沒有宣布將為老百姓辦幾件“實事,、好事”，而是推出了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報告》,，將民生問題納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌解決,，從財政體制上解決了對民生問題持續(xù)投入的難題。
陜西省財政廳廳長劉維隆介紹,，這個民生預(yù)算的出臺緣于省長袁純清的一次調(diào)研,。作為西部欠發(fā)達(dá)省份，陜西社會公共事業(yè)發(fā)展長期滯后,。過去省,、市政府在每年年初都要宣布為老百姓辦幾件“實事”，盡管社會反響良好,，但這種辦實事的方法不少是根據(jù)機(jī)動財力多少決定的,，甚至不用通過人大批準(zhǔn)，決策者帶有一定隨意性,，不符合預(yù)算管理和依法行政的原則,。
為改變這一現(xiàn)狀，陜西省2007年6月組織了23個省級相關(guān)部門聯(lián)合開展民生問題調(diào)研,，規(guī)劃全省民生事業(yè)發(fā)展的目標(biāo),、方向和重點，提出了未來五年全面改善民生狀況,，重點實施教育,、就業(yè)和再就業(yè),、公共衛(wèi)生、社會保障,、住房保障,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性文化體育設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)等“民生八大工程”的40個項目,。
省財政廳副廳長上官吉慶介紹,，“民生八大工程”的40個項目確定后，省財政廳圍繞這些項目在資金需求,、財力保障方面進(jìn)行了認(rèn)真測算和深入分析,，編擬了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預(yù)算報告》。這個預(yù)算是全省民生發(fā)展的一個五年中期預(yù)算,，也是我國第一個省級“民生預(yù)算”,，它所提供的數(shù)據(jù)將會分解納入每一個年度的政府預(yù)算。
中期預(yù)算是對年度預(yù)算的有益補(bǔ)充
據(jù)劉維隆介紹,，盡管陜西編制的這個中期民生預(yù)算只是一個工作性,、基礎(chǔ)性的預(yù)算，但它所提供的民生數(shù)據(jù)將會分解納入五年中每一個年度的政府預(yù)算,，在提請省人大審議通過后就具有法定性和實效性,。“與年度財政預(yù)算相比,，中期預(yù)算更具前瞻性和連續(xù)性,。”劉維隆這樣評價,。
我國財政預(yù)算主要是年度財政預(yù)算,，通過預(yù)算列出本年度的財政支出。但這種預(yù)算帶來的現(xiàn)實問題是,，預(yù)算編制缺乏前瞻性,。上官吉慶舉例說，政府投入的許多項目不是一年能夠完成的,，像教育,、衛(wèi)生等諸多事關(guān)社會民生的投入，它們都是延續(xù)多個年度的持續(xù)投入,，必須有一個相對長遠(yuǎn)的投放預(yù)算規(guī)劃,，年度財政預(yù)算只是在既定的收支之間安排資金，很難從連續(xù)性和中長期預(yù)測的角度考慮某一領(lǐng)域或項目的投入,，而中期預(yù)算有效化解了這一難題,，避免了財政投入臨時性、短期性局面的出現(xiàn),。
中期預(yù)算還能夠減輕當(dāng)前我國財政預(yù)算年度設(shè)計上的不利影響。我國憲法規(guī)定，中央和地方政府預(yù)算草案必須經(jīng)人民代表大會審議通過才具有法律效力,，但我們實行的歷年制預(yù)算年度,，時間跨度為每年的1月1日至同年12月31日，而每年的各級人民代表大會一般在2至3月份召開,，這一矛盾造成預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制,，這意味著一年中有近1/4的時間執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算，給預(yù)算執(zhí)行帶來諸多問題,。
陜西省財政廳預(yù)算處處長夏曉中介紹,，不少國家和地區(qū)在編制年度財政預(yù)算的同時，還要編制中期財政預(yù)算,，并且這個中期預(yù)算處于不斷修訂之中,，根據(jù)每年預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)整中期預(yù)算。
這種中期預(yù)算的好處：一是能夠把預(yù)算中安排的項目與政府的中,、長期計劃相結(jié)合,，有利于政府活動的開展，使財權(quán)與事權(quán)結(jié)合得更緊密,；二是使政府在選擇和安排項目時,，分清主次，便于安排財政支出順序,；三是對許多跨年度的項目,，按項目安排預(yù)算，可以根據(jù)預(yù)測期內(nèi)的發(fā)展變化情況,，及時對目標(biāo),、計劃和預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。
從制度上讓政府“錢袋子”向民生傾斜
夏曉中認(rèn)為,，陜西編制的第一個省級民生中期預(yù)算,，其重要意義除了在預(yù)算制度上的創(chuàng)新外，最主要的還是從財政體制上解決了對民生問題持續(xù)投入的難題,，從制度層面上探索了如何保障公共財政向民生傾斜,。
近年來，我國稅收收入迅猛增長,。從2003年突破兩萬億元,、2005年突破三萬億元、2006年逼近四萬億元,，猛增到去年突破五萬億元,。面對如此巨額財政收入，各級政府該怎么花錢,？如何管好這鼓鼓的“錢袋子”,？許多有識之士認(rèn)為,，應(yīng)利用當(dāng)前國家財政收入大幅度增長的有利時機(jī)，積極解決歷史欠賬,，重點解決民生問題,，實現(xiàn)“財為民用”的公共財政基本要求。
實際上,，由于財政預(yù)算機(jī)制,、支出管理機(jī)制上的不足，沒有從制度上保障財政支出向民生傾斜,，許多地區(qū)的民生欠賬仍很嚴(yán)重,。1994年實施分稅制財政體制以來，我國每年財政收支增長速度在18%左右,，接近經(jīng)濟(jì)增速的兩倍,，但一些地方政府利用目前《預(yù)算法》“年度平衡”規(guī)則的漏洞，有多少當(dāng)年收入就安排多少當(dāng)年支出,，根本沒有“飽帶干糧”意識,，而且財政支出隨意性很大，更樂意向政績工程,、面子工程投入,，而對政績效果不明顯的民生投入動力不足。
解決這些問題,，必須從制度層面上下工夫,，一方面要對財政支出的絕對規(guī)模、相對規(guī)模和增量規(guī)模有一定的指標(biāo)控制,，另一方面應(yīng)該編制中長期預(yù)算框架,，將預(yù)算的年度基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)，引入在發(fā)達(dá)國家成熟的規(guī)劃預(yù)算技術(shù),，確保對支出的領(lǐng)域進(jìn)行追蹤監(jiān)督,。
上官吉慶說，陜西編制民生中期預(yù)算后,，財政對民生的投入得到了大幅度提高,，今后五年，全省用于民生事業(yè)的投入為人均3022元,，其中財政投入達(dá)人均2242元,，是前五年人均投入的2.6倍。今年是實施“民生八大工程”的第一年,，也是各級投入民生支出增加最多,、支出安排壓力最大的一年，當(dāng)年財政投入將有141億多元,，比去年增加34億多元,。 |