|
作為政府宏觀調控的重要手段,，如何使財政預算更具前瞻性和連續(xù)性是各級政府面臨的共同問題。陜西省不久前編制出全國第一個省級五年中期“民生預算”,，計劃投入1118億元用于八大民生工程的40個項目,，逐年納入當年預算,。有關人士稱，這個財政預算編報制度的創(chuàng)新,，形成了財政中期預算的雛形,，為地方編制中長期預算做了有益的探索。
陜西編制首個省級民生中期預算
在剛剛召開的陜西省地方“兩會”上,，代表,、委員們發(fā)現(xiàn)了一個明顯新變化：陜西省政府沒有宣布將為老百姓辦幾件“實事、好事”,，而是推出了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預算報告》,，將民生問題納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌解決，從財政體制上解決了對民生問題持續(xù)投入的難題,。
陜西省財政廳廳長劉維隆介紹,，這個民生預算的出臺緣于省長袁純清的一次調研。作為西部欠發(fā)達省份,，陜西社會公共事業(yè)發(fā)展長期滯后,。過去省、市政府在每年年初都要宣布為老百姓辦幾件“實事”,，盡管社會反響良好,，但這種辦實事的方法不少是根據(jù)機動財力多少決定的，甚至不用通過人大批準,，決策者帶有一定隨意性,，不符合預算管理和依法行政的原則。
為改變這一現(xiàn)狀,，陜西省2007年6月組織了23個省級相關部門聯(lián)合開展民生問題調研,，規(guī)劃全省民生事業(yè)發(fā)展的目標、方向和重點,，提出了未來五年全面改善民生狀況,，重點實施教育、就業(yè)和再就業(yè),、公共衛(wèi)生,、社會保障、住房保障、基礎設施建設,、公益性文化體育設施建設和社區(qū)服務體系建設等“民生八大工程”的40個項目,。
省財政廳副廳長上官吉慶介紹，“民生八大工程”的40個項目確定后,，省財政廳圍繞這些項目在資金需求,、財力保障方面進行了認真測算和深入分析，編擬了《陜西省2008—2012年“民生八大工程”預算報告》,。這個預算是全省民生發(fā)展的一個五年中期預算,，也是我國第一個省級“民生預算”，它所提供的數(shù)據(jù)將會分解納入每一個年度的政府預算,。
中期預算是對年度預算的有益補充
據(jù)劉維隆介紹,，盡管陜西編制的這個中期民生預算只是一個工作性、基礎性的預算,，但它所提供的民生數(shù)據(jù)將會分解納入五年中每一個年度的政府預算,，在提請省人大審議通過后就具有法定性和實效性�,！芭c年度財政預算相比,，中期預算更具前瞻性和連續(xù)性�,！眲⒕S隆這樣評價,。
我國財政預算主要是年度財政預算，通過預算列出本年度的財政支出,。但這種預算帶來的現(xiàn)實問題是,，預算編制缺乏前瞻性。上官吉慶舉例說,，政府投入的許多項目不是一年能夠完成的,，像教育、衛(wèi)生等諸多事關社會民生的投入,，它們都是延續(xù)多個年度的持續(xù)投入,，必須有一個相對長遠的投放預算規(guī)劃，年度財政預算只是在既定的收支之間安排資金,，很難從連續(xù)性和中長期預測的角度考慮某一領域或項目的投入,，而中期預算有效化解了這一難題，避免了財政投入臨時性,、短期性局面的出現(xiàn),。
中期預算還能夠減輕當前我國財政預算年度設計上的不利影響。我國憲法規(guī)定,，中央和地方政府預算草案必須經(jīng)人民代表大會審議通過才具有法律效力,，但我們實行的歷年制預算年度，時間跨度為每年的1月1日至同年12月31日，而每年的各級人民代表大會一般在2至3月份召開,，這一矛盾造成預算獲得批準并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預算的編制,，這意味著一年中有近1/4的時間執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序審批的預算，給預算執(zhí)行帶來諸多問題,。
陜西省財政廳預算處處長夏曉中介紹,，不少國家和地區(qū)在編制年度財政預算的同時，還要編制中期財政預算,，并且這個中期預算處于不斷修訂之中,，根據(jù)每年預算和預算執(zhí)行情況調整中期預算,。
這種中期預算的好處：一是能夠把預算中安排的項目與政府的中,、長期計劃相結合，有利于政府活動的開展,，使財權與事權結合得更緊密,；二是使政府在選擇和安排項目時，分清主次,，便于安排財政支出順序,；三是對許多跨年度的項目，按項目安排預算,，可以根據(jù)預測期內的發(fā)展變化情況,，及時對目標、計劃和預算進行調整,。
從制度上讓政府“錢袋子”向民生傾斜
夏曉中認為,，陜西編制的第一個省級民生中期預算，其重要意義除了在預算制度上的創(chuàng)新外,，最主要的還是從財政體制上解決了對民生問題持續(xù)投入的難題,，從制度層面上探索了如何保障公共財政向民生傾斜。
近年來,，我國稅收收入迅猛增長,。從2003年突破兩萬億元、2005年突破三萬億元,、2006年逼近四萬億元,，猛增到去年突破五萬億元。面對如此巨額財政收入,，各級政府該怎么花錢,？如何管好這鼓鼓的“錢袋子”？許多有識之士認為,，應利用當前國家財政收入大幅度增長的有利時機,，積極解決歷史欠賬，重點解決民生問題，實現(xiàn)“財為民用”的公共財政基本要求,。
實際上,，由于財政預算機制、支出管理機制上的不足,，沒有從制度上保障財政支出向民生傾斜,，許多地區(qū)的民生欠賬仍很嚴重。1994年實施分稅制財政體制以來,，我國每年財政收支增長速度在18%左右,，接近經(jīng)濟增速的兩倍，但一些地方政府利用目前《預算法》“年度平衡”規(guī)則的漏洞,，有多少當年收入就安排多少當年支出,，根本沒有“飽帶干糧”意識，而且財政支出隨意性很大,，更樂意向政績工程,、面子工程投入，而對政績效果不明顯的民生投入動力不足,。
解決這些問題,，必須從制度層面上下工夫，一方面要對財政支出的絕對規(guī)模,、相對規(guī)模和增量規(guī)模有一定的指標控制,，另一方面應該編制中長期預算框架，將預算的年度基礎轉向中期基礎,，引入在發(fā)達國家成熟的規(guī)劃預算技術,，確保對支出的領域進行追蹤監(jiān)督。
上官吉慶說,，陜西編制民生中期預算后,，財政對民生的投入得到了大幅度提高，今后五年,，全省用于民生事業(yè)的投入為人均3022元,，其中財政投入達人均2242元，是前五年人均投入的2.6倍,。今年是實施“民生八大工程”的第一年,，也是各級投入民生支出增加最多、支出安排壓力最大的一年,，當年財政投入將有141億多元,，比去年增加34億多元。 |