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2008年初,，從地方到中央，“公務(wù)卡”成為各級政府官員口中的熱門話題,。
在各地陸續(xù)召開的地方兩會上，都傳遞出將要擴(kuò)大公務(wù)卡在地方推廣力度的信息,。上海市市長韓正在政府工作報告中更是明確提出,，上海將全面實行公務(wù)卡制度，推進(jìn)“陽光財政”,。
1月30日,，中紀(jì)委、財政部,、中國人民銀行聯(lián)合部署全國公務(wù)卡改革試點工作,，要求160多家中央預(yù)算部門和全部省級預(yù)算單位2008年全面啟動公務(wù)卡試點，明確到2010年,，公務(wù)卡制度將覆蓋我國從中央到縣級的全部預(yù)算單位。
將具有“雁過留聲,、消費留痕”特點的公務(wù)卡引入公務(wù)支出領(lǐng)域,，是我國財政預(yù)算制度的一大突破。這項旨在防堵公款消費漏洞,、預(yù)防腐敗行為的制度安排,，在實踐中又如何能真正成為一道反腐長城呢？
公務(wù)卡改革的上海實踐
去年年底,，一條公布在“中國上�,！遍T戶網(wǎng)站上的消息格外引人注目，上面刊載的是《上海市深化推行公務(wù)卡制度改革方案》,，詳細(xì)羅列了上海推行公務(wù)卡的時間表和實施細(xì)則,。
2002年，我國第一張公務(wù)卡就是在上海誕生的,；六年后,，上海終于決心將這項制度在全市推廣。從2008年起,，上海將在全市財政預(yù)算撥付的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中全面推行公務(wù)卡制度,，辦公用品、差旅費,、培訓(xùn)費,、招待費等原使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)消費，原則上必須使用公務(wù)卡結(jié)算,，以推進(jìn)上�,！瓣柟庳斦斌w制的形成。
根據(jù)《上海市深化推行公務(wù)卡制度改革方案》,，上海的公務(wù)卡由各單位為工作人員統(tǒng)一辦理,，公務(wù)卡卡種為個人貸記卡，最高信用額度控制在兩萬元至五萬元。各單位可以自行選定發(fā)行貸記卡的金融機(jī)構(gòu)作為簽約單位,，定期簽訂公務(wù)卡合作協(xié)議,，明確雙方權(quán)利義務(wù)；而上海市級機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公務(wù)卡原則上將使用銀聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)卡,。
實行公務(wù)卡制度后,，上海各單位財政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的公務(wù)支出，包括辦公用品,、差旅費,、培訓(xùn)費、會議費,、招待費和五萬元以下的零星購買支出等,，原則上都應(yīng)當(dāng)使用公務(wù)卡結(jié)算，各單位在進(jìn)行公務(wù)支出消費時,，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇具備受理銀行卡能力的商戶,。
公務(wù)卡的報銷流程與過去也將有所不同：使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)支出后，報銷人不僅要提供發(fā)票等報銷憑證,，還要同時上交銀行卡簽購單等銀行卡付款單據(jù),，按照原財務(wù)報銷程序?qū)徟c供應(yīng)商,、銀行信息核對無誤后辦理報銷,，財務(wù)人員則必須將發(fā)票和銀行卡簽購單等報銷單證作為原始憑證一并登記入賬。
公務(wù)卡制度的反腐路徑
在上海一家公務(wù)卡試點單位工作的公務(wù)員李凌,，這樣描述使用公務(wù)卡前后出差報銷的區(qū)別：過去在外基本使用現(xiàn)金或個人銀行卡消費,，回來后只要將車票、住宿費和能夠報銷的餐飲費發(fā)票訂在一起,，填好報銷審核單交領(lǐng)導(dǎo)簽字后就能到財務(wù)處報銷,，領(lǐng)到的是現(xiàn)金；現(xiàn)在從訂票開始,，能夠刷卡的就要盡量使用公務(wù)卡,，報銷時不僅要提供消費發(fā)票，還要將公務(wù)卡簽購單一同上交,，經(jīng)財務(wù)審核無誤后,，單位會將公務(wù)消費金額直接打到自己的公務(wù)卡賬上，全程都接觸不到現(xiàn)金,。
減少公務(wù)消費中的現(xiàn)金支付比例,，堵塞腐敗漏洞，是我國推行公務(wù)卡使用的一大原因,。目前在公務(wù)消費中,，我國有些部門的現(xiàn)金支出仍占其部門預(yù)算的30%左右,，預(yù)算單位大量提取和使用現(xiàn)金，不僅給預(yù)算單位財務(wù)管理和公務(wù)人員使用帶來極大不便,，而且由于許多單位對于公款吃喝等消費支出沒有具體數(shù)額規(guī)定,，給公務(wù)消費留下很大漏洞，使用虛假發(fā)票報銷或虛開報銷發(fā)票等現(xiàn)象屢屢發(fā)生,。一些單位甚至通過各種方式套取現(xiàn)金,，設(shè)置賬外賬，以規(guī)避監(jiān)管,。
而在使用公務(wù)卡后,，除了能讓公務(wù)員本人和單位更加便捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)外，也為監(jiān)督公款消費提供了一張電子監(jiān)控網(wǎng),。財務(wù)人員在系統(tǒng)中看到公務(wù)卡的消費記錄后,，就能將不符合報銷的消費項目剔除，對符合報銷范圍的及時與發(fā)卡行結(jié)算,；而對于個人消費項目,，則將由使用者個人承擔(dān)還款。這就使公款的用途更加透明,，也便于額度控制，能在一定程度上杜絕公務(wù)消費中的一些腐敗行為,。
上海國家會計學(xué)院財稅學(xué)專家顏延說,，推行公務(wù)卡制度雖然只是公務(wù)消費結(jié)算方式的改革，但對于推行“陽光財政”卻有著積極作用,。過去的公務(wù)消費結(jié)算雙方只有付款人和收款人,，而使用公務(wù)卡后相當(dāng)于增加了一個“獨立第三方”，通過電子信息可以記錄公務(wù)卡的交易軌跡,，便于財政部門的監(jiān)督和審計部門的監(jiān)管,。
公務(wù)卡反腐的現(xiàn)實瓶頸
盡管經(jīng)由公務(wù)卡進(jìn)行的每一筆公務(wù)消費都可以做到“有據(jù)可查”，但公務(wù)卡說到底仍然只是一項電子信息技術(shù),，整個使用過程都是在人的主觀意志下完成的,，“技術(shù)反腐”的防線依然能被一些不法分子所攻破。就當(dāng)前情況來看,，要讓公務(wù)卡徹底發(fā)揮作用,，至少還有三道瓶頸需要突破。
首先,，必須加快銀行卡受理市場建設(shè),，提高這些領(lǐng)域和地方的特約商戶普及率，加大POS機(jī)具的布放力度,。根據(jù)中國銀聯(lián)的統(tǒng)計,，截至去年底我國境內(nèi)銀行卡受理商戶74萬戶、POS機(jī)超過118萬臺，初步形成規(guī)�,；你y行卡受理網(wǎng)絡(luò),。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，許多中小城市,、中小商戶至今仍是銀行卡網(wǎng)絡(luò)中的盲點,，只要這些地區(qū)和商戶不普及使用銀行卡，本身限額就不是很高的公務(wù)卡使用起來就會受到極大的限制,，甚至在一些單位成為“沉睡卡”,。
其次，公務(wù)卡可以有效地杜絕“湊票報銷”,，但對虛開報銷發(fā)票等現(xiàn)象,，公務(wù)卡同樣缺乏有效的監(jiān)督手段。舉例來說,，公務(wù)員在公款消費后,，同樣可以要求經(jīng)營者為其開具超過實際消費額的發(fā)票，并在用公務(wù)卡進(jìn)行支付后要求對方將差額部分支付給他,。公務(wù)卡刷卡屬于準(zhǔn)現(xiàn)金交易,，只需經(jīng)營者的簡單“配合”，仍然有空子可鉆,。這就需要財政與工商,、稅務(wù)部門攜手，加大打擊“虛開發(fā)票”的力度,。
最后,，即使公務(wù)卡得到了100%的充分利用，一個預(yù)算單位所有的公務(wù)消費都通過公務(wù)卡來進(jìn)行,，也并不意味著這個單位所有的公共資金都得到了監(jiān)管,。問題的關(guān)鍵在于“預(yù)算外資金”，按照目前的財稅體制,，政府財務(wù)除了預(yù)算內(nèi)部分,，還有非稅收入，包括行政事業(yè)性收費,、政府基金,、罰沒收入、土地出讓金等稅收以外的政府收入,；預(yù)算外資金在許多地方和部門已經(jīng)成為“小金庫”,，上級單位的監(jiān)管幾乎失控。如果公務(wù)卡不能推行到預(yù)算外資金的使用,，無疑只能起到部分反腐的效用,。
上海國家會計學(xué)院財稅學(xué)專家顏延等專家指出,，公務(wù)卡只是我國改進(jìn)財政管理體制、推行“陽光財政”其中的一個手段,，絕非抑制職務(wù)腐敗的“萬能卡”,。要防范公務(wù)消費浪費和腐敗，還有賴于將公務(wù)消費信息更多置于公眾監(jiān)督之下,，讓權(quán)力真正在“陽光下”運行,。 |