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按照形成主體功能區(qū)的要求，全國國土根據(jù)資源環(huán)境承載能力與發(fā)展?jié)摿�,，劃分成�?yōu)化開發(fā),、重點開發(fā)、限制開發(fā),、禁止開發(fā)的區(qū)域空間布局,，并明確不同區(qū)域的主體功能。 |
上海浦東陸家嘴高樓群 |
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| 藏原羚在黃河源頭地區(qū)活動 | 十七大報告強(qiáng)調(diào)推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,，縮小區(qū)域發(fā)展差距,，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展正邁入新時期。
新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“瓶頸”是什么,？如何衡量區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性,？新的主體功能區(qū)概念同傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)“四大板塊”有什么關(guān)系,？一個個問題表明，為新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“把脈”顯得迫在眉睫,。
誰是下一步區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“攔路虎”
在杭州召開的全國發(fā)展改革系統(tǒng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會議上傳出的信息顯示,，當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性正在不斷增強(qiáng)。
“我們已經(jīng)聽到了欠發(fā)達(dá)地區(qū)追趕的腳步聲,�,！痹跁希晃粊碜詵|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的干部說,。此言不假,，內(nèi)蒙古從2003年以來，連續(xù)四年GDP增速居全國第一,；廣西立足區(qū)位優(yōu)勢,，以推進(jìn)與東盟的合作為機(jī)遇，今年上半年地區(qū)生產(chǎn)總值增速創(chuàng)下13年來的最高,。
在區(qū)域發(fā)展中,，重點地區(qū)對區(qū)域發(fā)展的帶動作用日趨明顯。區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長三大引擎——長三角,、珠三角,、京津冀GDP超過全國1/3，進(jìn)出口總額超過全國2/3,。此外,，近年來中西部與東北地區(qū)出現(xiàn)許多新的“增長極”。廣西正在研究制定北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃,，黑龍江提出建設(shè)哈大齊工業(yè)走廊,，湖北與湖南分別提出武漢城市圈與長株潭經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，四川與重慶正致力于打造成渝經(jīng)濟(jì)區(qū),。
國家發(fā)改委提供的一組數(shù)字顯示出,，東北與廣大的中西部地區(qū)增速普遍提高，區(qū)域發(fā)展增速差距趨于縮小,。從生產(chǎn)總值增速看,，“九五”時期增速最快的東部與最慢的西部地區(qū)年均增長率相差2.1個百分點；“十五”期間,，增速最快的東部與最慢的東北地區(qū)只相差1.74個百分點,；去年，增速最快的東部與最慢的中部地區(qū)差距縮小到1.1個百分點,；今年上半年,，西部與東北地區(qū)的增速均超過東部，中部與東部的增幅差距縮小到0.3個百分點。
國家發(fā)改委副主任杜鷹表示,，盡管近年來我國區(qū)域發(fā)展增速趨于縮小,，但區(qū)域發(fā)展絕對差距依然很大，不平衡問題依然突出,，區(qū)域開發(fā)無序,、低水平重復(fù)建設(shè)問題仍十分嚴(yán)重，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還需要進(jìn)一步健全,。
事實上,，“四大板塊”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對差距仍然在擴(kuò)大。僅以東部與西部地區(qū)相比,，1978年東部人均GDP是西部的1.8倍,，2000年是2.4倍，2006年是2.5倍,，最高的上海與最低的貴州相差十倍,。在社會發(fā)展指標(biāo)上，東北與中西部同東部相比更落后,。
隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為人們的共識,，“攔路虎”也開始出現(xiàn)。一些地區(qū)在地方主義與歪曲政績觀的影響下,，“行政封鎖”與“地區(qū)壁壘”依然存在,，過去從一個地方運蔬菜到異地要額外收費，現(xiàn)在則演化出技術(shù)壁壘,，外地的產(chǎn)品不適合本省標(biāo)準(zhǔn),，干脆拒絕入內(nèi)。行政壁壘導(dǎo)致生產(chǎn)要素不能合理流動,，更產(chǎn)生開發(fā)無序,、低水平重復(fù)建設(shè)的問題。在南方,，一個沒有任何汽車生產(chǎn)基礎(chǔ)的地區(qū)提出要把汽車制造作為支柱產(chǎn)業(yè),。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，國內(nèi)有2/3的省份把汽車當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè),。
專家認(rèn)為，在支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制上,，還有很大挖掘空間,。當(dāng)前要素資源價格改革不到位，仍是困擾區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“瓶頸”,，要素資源價格還不能真正反映這個產(chǎn)品的稀缺程度,，一方面導(dǎo)致工業(yè)增長粗放，另一個方面讓中西部資源富集地區(qū)資源真實成本不能得到實際彌補(bǔ)。此外,，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制還沒有完全建立起來,，資源稅費的改革還沒有完全到位，這些體制機(jī)制的不健全都阻礙著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,。
區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性,，要用什么樣的尺子來衡量
現(xiàn)在社會各界議論最多話題之一就是，用什么來衡量區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性,，它關(guān)系到如何來推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,，更關(guān)系到對區(qū)域發(fā)展工作目標(biāo)的認(rèn)定。
杜鷹認(rèn)為,，把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵,，需要站在科學(xué)發(fā)展觀的立場來看。杜鷹與一些專家學(xué)者認(rèn)為,，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性,，應(yīng)該主要看四個方面的指標(biāo)�,！ �
一是地區(qū)間的人均生產(chǎn)總值差距保持在適度范圍內(nèi),。應(yīng)該看到，地區(qū)經(jīng)濟(jì)做到總量完全一樣很難,，也不可能完全實現(xiàn)區(qū)域間均衡化,。即使美國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州與最不發(fā)達(dá)的州，經(jīng)濟(jì)總量也相差數(shù)十倍,。而人均生產(chǎn)總值則不同,，美國人均GDP最高的州與最低的相差不過兩倍，在歐洲這一差距也只有兩三倍,。但在欠發(fā)達(dá)國家,，這一差距很大。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，土耳其是13倍,，印尼是17倍。在中國,，最高的上海與最低的貴州相差十倍,。要縮小這一差距，必須讓生產(chǎn)要素與人口流動起來,。要注意的是,，縮小不是殺富濟(jì)貧，而是要讓不同地區(qū)在共同發(fā)展中來縮小這個差距,。
二是各地區(qū)群眾能否享受到均等化的基本公共服務(wù),。比如在教育領(lǐng)域，基本公共服務(wù)就是“普九”。在現(xiàn)實中,，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵包括義務(wù)教育,、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會保障,、社會救濟(jì),、促進(jìn)就業(yè)、扶貧濟(jì)困,、公共安全與公共文化等方面,。在我國絕不能因為地域不同，而讓不同地區(qū)的群眾不能享受基本均等的公共服務(wù),。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要目標(biāo),，就是要推動這種權(quán)利的均等化，把基本公共服務(wù)從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)延伸,，從城市向農(nóng)村延伸,，真正實現(xiàn)全覆蓋。
三是要看不同區(qū)域的比較優(yōu)勢是否得到充分發(fā)揮,。計劃經(jīng)濟(jì)時期出現(xiàn)的“大而全”“小而全”,，區(qū)域比較優(yōu)勢被掩蓋掉了，更不用提優(yōu)勢資源的充分交換�,，F(xiàn)在主體功能區(qū)的提出,，無疑可以發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，再通過優(yōu)勢交換,，整個國民經(jīng)濟(jì)將拿到一份額外的“紅利”,。與此同時，區(qū)域優(yōu)勢資源的交換,，會形成新的生產(chǎn)力,。實際上，比較優(yōu)勢是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的理論根基之一,，其能否得以充分發(fā)揮,，也是區(qū)域發(fā)展是否協(xié)調(diào)的“度量衡”之一。
四是看人與自然關(guān)系是否和諧,、協(xié)調(diào),。當(dāng)前，無論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)同樣面臨生態(tài)環(huán)境問題,。太湖藍(lán)藻暴發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仫嬎C(jī),，當(dāng)時連喝干凈水、洗澡都困難,，難說有什么幸福可言。在西部一個縣,，改革開放初期由于較早地開展畜牧業(yè),，曾是全國農(nóng)民人均收入最高的縣，可由于超載放牧,，草場退化,，現(xiàn)已成為貧困縣。人與自然不協(xié)調(diào),，不能稱得上是完整意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,。
新時期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是用單一目標(biāo)或指標(biāo)來衡量的,，而是追求一組目標(biāo)都要控制在一個范圍內(nèi),，才可以稱得上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。也正因為如此,，其工作的艱巨性與復(fù)雜性也是前所未有,。
新的主體功能區(qū)會替代“四大板塊”嗎
談起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主體功能區(qū)正在成為一個引人注目的詞,。從十六屆五中全會的提出,，到寫進(jìn)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要，直至十七大報告再次強(qiáng)調(diào),，主體功能區(qū)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主線之一,。按照形成主體功能區(qū)的要求，把全國國土根據(jù)資源環(huán)境承載能力與發(fā)展?jié)摿�,，劃分成�?yōu)化開發(fā),、重點開發(fā)、限制開發(fā),、禁止開發(fā)的區(qū)域空間布局,，并明確不同區(qū)域的主體功能。這不僅是優(yōu)化國土空間布局的重大舉措,，更是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作,。
曾有一些基層干部與群眾議論，隨著國家深入推進(jìn)西部大開發(fā),、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起、積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展等區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施,，我國已逐漸形成東部,、西部、東北及中部四大區(qū)域板塊,，在這種情況下提出主體功能區(qū),，難道要取代這“四大板塊”嗎,？
為什么提出形成主體功能區(qū)，其背后隱藏著三個理由：一是過去對國土單元劃分太粗,，早期主要分為沿海與內(nèi)地,，改革開放后劃出東中西三大地帶，直至現(xiàn)在的“四大板塊”,。有關(guān)人士認(rèn)為,，即使是“四大板塊”的劃分，仍是一個宏觀的劃分,，因為不同板塊內(nèi)部情況千差萬別,，有時很難實行統(tǒng)一的區(qū)域政策。區(qū)域政策缺乏針對性,，好比射箭一樣,，靶心太大，箭射到哪里都算射中,，又都射不中,。這些年來，有些地方抱怨政策“一刀切”,，其主要原因就在于認(rèn)為政策缺乏區(qū)域性,。
在過去，國家經(jīng)濟(jì)總量小,，區(qū)域發(fā)展的板塊劃分得不細(xì),，問題并不大；然而現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)20萬億元,，面臨著有限的水資源與18億畝的耕地,，960萬平方公里的土地需要在區(qū)域發(fā)展過程中細(xì)細(xì)劃分。沒有很好的規(guī)劃,，國土資源就沒有辦法實行精確化規(guī)劃,，更不可能把優(yōu)化國土空間布局與充分有效利用資源落實到每一寸國土上。不該開發(fā)的地方開發(fā)力度很大,，該開發(fā)的地方又不注重節(jié)約資源,。
歐盟是成功實施區(qū)域政策最典型的一個聯(lián)盟區(qū)域，20多個國家被分成三個層次,，在三個層次下,，被劃分出的不同功能標(biāo)準(zhǔn)區(qū)塊達(dá)1200余個。德國是實行區(qū)域政策力度非常大的國家,，全國劃出270多個標(biāo)準(zhǔn)區(qū)塊,，平均每個區(qū)塊面積只有1000多平方公里，相當(dāng)于我國一個縣,，在不同功能的區(qū)域?qū)嵭胁煌恼摺?BR> 破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中遇到的問題,，推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一個大好機(jī)遇,，可前提是要真正了解主體功能區(qū)與“四大板塊”間的關(guān)系，主體功能區(qū)不是對“四大板塊”的替代,，更不是復(fù)制,，而是互補(bǔ)與細(xì)化的關(guān)系。 |