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改革開放以來，開發(fā)區(qū)成為不少地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“引擎”,�,！白猿梢惑w、獨(dú)立發(fā)展”使開發(fā)區(qū)具有了靈活,、創(chuàng)新的體制優(yōu)勢(shì),，但與此同時(shí)，區(qū)內(nèi),、區(qū)外的巨大落差,，不同功能區(qū)的惡性競(jìng)爭(zhēng)也使開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出“圍墻經(jīng)濟(jì)”的弊病。
如何破解“圍墻經(jīng)濟(jì)”,，使開發(fā)區(qū)的政策和體制優(yōu)勢(shì)在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用,，使其帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能從區(qū)內(nèi)走向區(qū)外,？近年來，廣州大力推進(jìn)改革,，將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),、高新技術(shù)開發(fā)區(qū),、保稅區(qū),、出口加工區(qū)四種不同功能的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)整合在一起，同時(shí)又積極探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的有機(jī)整合,，形成國(guó)內(nèi)獨(dú)特的“五區(qū)合一”管理模式,，尋求區(qū)域的“和諧發(fā)展”。
為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng),，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢(shì)充
分發(fā)揮,，廣州自1998年開始探索各種功能區(qū)的整合。
記者日前在各地采訪時(shí),，不少基層開發(fā)區(qū)的干部反映,，目前我國(guó)很可能已成為全世界開發(fā)區(qū)種類最多的國(guó)家：自1984年我國(guó)首設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，各種層次,、不同功能的開發(fā)區(qū),，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū),、保稅區(qū),、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū),、旅游開發(fā)區(qū)等大量涌現(xiàn),，種類繁多，數(shù)不勝數(shù),。
一個(gè)城市內(nèi)同時(shí)擁有好幾個(gè)不同功能的開發(fā)區(qū)是目前非常普遍的現(xiàn)象,，盡管功能不同，優(yōu)惠政策也各有所長(zhǎng),，但招商引資,、發(fā)展經(jīng)濟(jì)是這些開發(fā)區(qū)共同的任務(wù)。
廣州開發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說,，不同開發(fā)區(qū)由不同的政府機(jī)構(gòu)審批開辦,，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等由商務(wù)部門主管,，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)由科技部門主管,，盡管“招牌”不同，但大家的任務(wù)卻大同小異,，這就難以避免地形成競(jìng)爭(zhēng),，有時(shí)為了爭(zhēng)一個(gè)項(xiàng)目,，一個(gè)城市不同的開發(fā)區(qū)之間也會(huì)“明爭(zhēng)暗斗”，形成“血拼”之勢(shì),。
為了避免惡性競(jìng)爭(zhēng),，同時(shí)把各種政策優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，廣州自1998年開始探索各種功能區(qū)的整合,，先是將經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)行合署辦公,，此后又先后把兩個(gè)國(guó)家級(jí)的功能開發(fā)區(qū)——出口加工區(qū)和保稅區(qū)合并進(jìn)來。2002年廣州市形成了全國(guó)惟一的“四區(qū)合一”管理體制,，即四塊牌子(廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),、廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州出口加工區(qū),、廣州保稅區(qū)),，一套管理機(jī)構(gòu)，覆蓋四個(gè)區(qū)域,。
“四區(qū)合一”管理體制的成效,，主要體現(xiàn)在四
個(gè)方面：行政資源整合，政策資源整合,，規(guī)劃建設(shè)資源整合,，招商資源整合。
經(jīng)過幾年的磨合,，廣州開發(fā)區(qū)不同功能區(qū)整合的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮：資源從分散走向整合,，管理從“各自為政”走向高效：2002年以后全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值兩項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以兩年翻一番的速度發(fā)展,。目前,，廣州開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已相當(dāng)于90年代初廣州全市的總量水平，成為廣州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要“引擎”,。據(jù)商務(wù)部公布的資料,，2004、2005,、2006年連續(xù)三年廣州開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值,、財(cái)稅總收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在全國(guó)各國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中位居前列,。
據(jù)記者了解,，“四區(qū)合一”管理體制的成效，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：
行政資源整合,。以前是三個(gè)管委會(huì)(廣州出口加工區(qū)成立時(shí)沒有設(shè)管委會(huì),，由廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)下設(shè)管理辦管理)，合并后成為一套機(jī)構(gòu)，人員編制沒有增加,。合并前,，區(qū)和區(qū)之間相互的協(xié)調(diào)成本很大，合并后,，掛四塊牌子,，公章全部保留，各職能部門全面覆蓋,，從而大大節(jié)省了行政人員和協(xié)調(diào)成本,，使行政效率大大提高。
政策資源整合,�,！八膮^(qū)合一”后,，廣州開發(fā)區(qū)擁有四個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的牌子,，在招商引資中，能夠滿足各類投資者的政策需求,，吸引各類項(xiàng)目來區(qū)內(nèi)投資發(fā)展,。如一個(gè)跨國(guó)公司來我國(guó)投資，在投資生產(chǎn)性企業(yè)的同時(shí),，可能還需要設(shè)立研發(fā)中心,，也可能需要對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行分銷，或者保稅生產(chǎn),。按照原來的體制,，這家跨國(guó)公司將要找不同的功能區(qū)，要面對(duì)不同的人,，而“四區(qū)合一”則可以向投資者提供多元的服務(wù),，大大節(jié)約了投資成本。
規(guī)劃建設(shè)資源整合,。以道路為例,，由于分頭規(guī)劃，分頭建設(shè),，合并前一個(gè)區(qū)到另一個(gè)區(qū)往往出現(xiàn)“斷頭路”現(xiàn)象,。“四區(qū)合并”后打破了行政門檻,，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃,，統(tǒng)一開發(fā)和管理，各種配套可以統(tǒng)一考慮,。為了使四個(gè)區(qū)聯(lián)成一片,，廣州開發(fā)區(qū)分層次構(gòu)建了交通網(wǎng)絡(luò)，一次性打通各個(gè)區(qū)塊之間的主干道,。在排污,、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè),、全面覆蓋,，節(jié)省投資成本，實(shí)現(xiàn)集約化管理,。
招商資源整合,。“四區(qū)合并”后,，避免了過去各區(qū)之間的相互競(jìng)爭(zhēng),，由過去“各自為政”變?yōu)橐粋�(gè)整體，四個(gè)區(qū)的招商網(wǎng)絡(luò),、招商人才,、招商渠道統(tǒng)一在一起，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化招商,，形成了招商合力,。同時(shí)，功能分區(qū)更加明確,，高新技術(shù)項(xiàng)目,、一般工業(yè)項(xiàng)目和第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可以相對(duì)分開擺放,，可根據(jù)各類產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的不同要求,，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和配套。
從功能區(qū)向行政區(qū)延
伸：“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)中樞,，兩條腿走路”,。
不同功能區(qū)的整合使廣州開發(fā)區(qū)獲得了加速發(fā)展的巨大動(dòng)力，但與此同時(shí),，新的矛盾也隨之出現(xiàn),。
經(jīng)歷了廣州開發(fā)區(qū)20多年風(fēng)雨變革的廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任朱秉衡認(rèn)為，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū),，在短期內(nèi),，或在某一個(gè)局部有長(zhǎng)足的發(fā)展是不難做到的，但如果開發(fā)區(qū)離開了持續(xù)的發(fā)展觀來策劃未來,，和城市的發(fā)展大局不融合起來,，就會(huì)帶來很大的局限性。廣州開發(fā)區(qū)自2000年以后,，在全國(guó)不少開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨困難和瓶頸的情況下,，取得超常規(guī)、爆發(fā)式發(fā)展，首先就是在思想上突破了“圍墻”,，進(jìn)行重新規(guī)劃,，實(shí)行四區(qū)合一，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)一體化體制進(jìn)行了探索,。
廣州開發(fā)區(qū)政研室主任沈奎說,，上世紀(jì)八十年代我國(guó)開發(fā)區(qū)剛剛起步時(shí)，主要功能是吸引外資,，興辦現(xiàn)代工業(yè),，是希望在原有體制中“殺出一條血路”來，因而把很多的社會(huì)事務(wù)拋給了地方,，是“輕裝上陣”的,。但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)具備了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,，還能把各種麻煩事拋給周邊的行政區(qū)不管嗎,？
事實(shí)上，開發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的差距正在越拉越大,，一些地方流傳著“區(qū)內(nèi)是歐洲,，區(qū)外是非洲”的說法,，而包括征地拆遷,、失地農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)保障,、教育,、衛(wèi)生、治安等在內(nèi)的一系列社會(huì)管理事務(wù)也成為困擾開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素,，迫切需要依靠所在行政區(qū)的力量來解決,。2005年9月，廣州市進(jìn)行行政區(qū)劃改革,，新設(shè)立蘿崗區(qū),，將廣州開發(fā)區(qū)以及周邊原屬于不同行政區(qū)域的一些地區(qū)劃為蘿崗區(qū)管理范圍。
沈奎介紹,，構(gòu)建開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)和諧發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,，是當(dāng)前我國(guó)開發(fā)區(qū)發(fā)展中遇到的普遍性難題，并沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案,，廣州的做法就是采取“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)中樞,，兩條腿走路”的方法，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子,，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),，各有側(cè)重，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展”的新體制,。 |