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近日,，國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,。會議審議通過的《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā),、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域,，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標,、發(fā)展方向和開發(fā)原則,。
有關(guān)專家和官員在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，推進形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國土空間結(jié)構(gòu),，集約化國民生產(chǎn)與生活,；實現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出水平的均等化；淡化和擯棄GDP政績考核體系,，走向差別化政績考核。
重整河山：“國土空間”指導區(qū)域規(guī)劃
日前，在“環(huán)球夏季論壇”上,，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示：“推進形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu),，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局,，人口集中居住,，城鎮(zhèn)集中分布�,！�
據(jù)介紹,，《規(guī)劃》的制訂基于一個基本事實：我國雖然國土遼闊，但人口眾多,，真正可供開發(fā)利用,、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來的粗放式發(fā)展,，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā),，造成水源污染，河湖干涸,，環(huán)境污染加劇,。
2006年中央經(jīng)濟工作會議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念——“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學依據(jù)”,。2007年9月,，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過,。國家發(fā)改委一位官員告訴記者,，《規(guī)劃》之所以經(jīng)過長時間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外,，還牽涉到各個地區(qū)的發(fā)展利益,，涉及到各個部門政策的調(diào)整。
以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟為主題,，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國土空間”中經(jīng)濟,、人口、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展,。據(jù)了解,，全國主體功能區(qū)將分層次推進，分為國家和省級兩個層面,。國家層面將選取30%左右的國土,，分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域,、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類,。其余的全部國土由省級劃定主體功能區(qū),。
專家表示，從去年至今,，國務院圍繞我國的東,、西、東北和中部四大經(jīng)濟區(qū)域,，密集批復了十幾個區(qū)域規(guī)劃,。這些區(qū)域規(guī)劃中，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟,，但缺少一個指導性的文件來指導各區(qū)域的發(fā)展,。所以，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”,，不顧自身發(fā)展定位,，忽視全國性、總體性的利益,。
轉(zhuǎn)移支付：實現(xiàn)人均財政支出均等化
專家告訴記者,，推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位,，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路,，關(guān)鍵要確立一套各級政府、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進的機制和體制,，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度,，其中最核心的是財政和績效考核。
專家表示,，對財政體制需要進行“再改革”,。改革的方向應該是，使各地區(qū)財政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模,，而不是現(xiàn)在的主要取決于財政收入的規(guī)模,，這樣地方推動發(fā)展的行為才能不被扭曲。
據(jù)有關(guān)方面預期,，《規(guī)劃》實施后,，我國將逐步建立以均衡性財政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級財政對生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù),；增設生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護支出項目,；統(tǒng)籌目前的各類生態(tài)環(huán)境專項轉(zhuǎn)移支付并改為綜合性的生態(tài)修復轉(zhuǎn)移支付；加大各級財政對禁止開發(fā)區(qū)域的投入力度,。
“應該在科學選定因素和確定權(quán)數(shù)的基礎(chǔ)上,，對目前的均衡性(一般性)轉(zhuǎn)移支付公式進行調(diào)整和完善，其最終目標應該是地區(qū)間人均財政支出水平的均等化,�,！眹野l(fā)改委財政金融司司長徐林表示,。
專家建議，為了保證一般轉(zhuǎn)移支付公式的科學性與合理性,，可以考慮設立一般性轉(zhuǎn)移支付撥款專家委員會,，專門負責財政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，提出轉(zhuǎn)移支付方案,，經(jīng)國務院批準，報人大審批,。
淡化GDP：走向差別化政績考核
“績效評價是科學開發(fā)國土空間的評價導向,，應根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效評價和政績考核,，而不應對所有地區(qū)實行同樣內(nèi)容的考核,。”國家發(fā)改委副秘書長楊偉民對《經(jīng)濟參考報》記者表示,。
一個可以預期的政策趨勢是,，國內(nèi)政績考核將發(fā)生重大變革。對城市化地區(qū),，應強化對經(jīng)濟機構(gòu),、資源消耗、環(huán)境保護,、自主創(chuàng)新以及外來人口公共服務覆蓋面等的評價,，弱化對GDP增長、招商引資,、進出口貿(mào)易的評價,。對限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，要強化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價,，弱化對工業(yè)化和城市化相關(guān)經(jīng)濟指標的評價,，主要評價農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、耕地特別是基本農(nóng)田保護等,。對限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū),，應強化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價，不應評價GDP,、投資,、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),、財政收入和工業(yè)化,、城市化等。
很長一段時間以來,，我國一些地方出現(xiàn)無序開發(fā),、不當競爭,、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，其中一個重要原因就是現(xiàn)行的對地方政府政績考核或者說評價機制不合理,、不科學,、不規(guī)范，從而誘導許多地方領(lǐng)導的短期行為,，熱衷于政績工程和面子工程,。
中國區(qū)域經(jīng)濟學會常務理事杜平表示，對于地區(qū)發(fā)展的評價,，要堅決摒棄GDP導向的指標體系,。因此，在指定有關(guān)測評或考核指標和標準時務必強調(diào)突出當?shù)鼐用袷欠竦玫礁鄬嵒�,，基本民生問題是否得到改善,，資源節(jié)約和環(huán)境友好社會實現(xiàn)情況，社會穩(wěn)定程度等方面,。 |