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鐵路建設這塊蛋糕雖然很誘人,，但要真想讓民資來吃，鐵路部門還要拿出起碼的誠意,。資料照片 |
13日，國務院發(fā)布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(下稱“《意見》”),，共36條，其中明確指出鼓勵和引導民間資本參與鐵路干線,、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設,，探索建立鐵路產業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市,。
有專家就此表示，此項政策的出臺或將為今后意欲投資鐵路建設的民間資本帶來福音,。
值得注意的是，這并不是國家對于民間資本的首次示好,，之前就已有過鼓勵民間資本投資鐵路建設的政策,，但卻從未有過成功案例。此次《意見》的出臺將會帶來怎樣的改變,？民間資本投資鐵路為何久未成功,？業(yè)內專家在對政策推敲的同時，也展開了反思。
給民資修鐵路帶來利好
國務院出臺的這份《意見》明確提出,，要規(guī)范設置投資準入門檻,，創(chuàng)造公平競爭、平等準入的市場環(huán)境,。市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開透明,，對各類投資主體同等對待,，不得單對民間資本設置附加條件,。根據該《意見》，政府投資范圍將進一步被界定,，國有經濟布局和結構也將作進一步的調整,。在民間資本參與鐵路建設投資方面也將循此規(guī)定,。
實際上，鐵路投資的大門此前就已對民資敞開,。早在2005年7月,，鐵道部就頒布了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確提出要按照“平等準入,、公平待遇”的原則，在鐵路建設,、鐵路客貨運輸等領域對社會資本開放,。2006年4月,，鐵道部聯合建設部再次發(fā)布《關于繼續(xù)開放鐵路建設市場的通知》,，對鐵路建設市場的設計,、施工,、監(jiān)理業(yè)務范圍繼續(xù)開放,。
根據鐵道部的統(tǒng)計,，截至2008年底,，全國共有合資鐵路公司102家，新建的合資鐵路里程達3萬公里,，投資規(guī)模達2萬億元。但這些合資鐵路,，大多是指鐵道部和地方政府共同投資的鐵路,，外資和民營資本所占比重很小。
記者從一份國家發(fā)改委有關部門鼓勵民間資本進入鐵路行業(yè)的調研報告中看到,，2004年前,，鐵道部資金占鐵路基本建設投資的90%以上,，其余多為地方政府投資。從2004年起,，鐵道部大力推進鐵路投融資改革。2007年,，鐵道部所占投資仍約占鐵路基本建設投資的84%左右,，投資主體單一的格局依然沒有根本改變,。而從地方政府和企業(yè)投資比例看,，絕大部分是地方政府投資，企業(yè)投資較少,，參與投資的企業(yè)也以國企為主，民間資本直接投資比例很低,。鐵路市場化投融資遠未破題,。
就此，北京交通大學教授紀嘉倫認為，很多戰(zhàn)略投資者看到了中國鐵路潛在的市場前景和長遠的商業(yè)利益,，但目前的投資體制、對于運營管理的控制以及對民資的權益都無法得到切實保障,，使得投資者只是處于觀望階段,，而沒有進一步行動,。本次《意見》出臺,，將有利于突破這一瓶頸,。
但很多專家也表示，此次出臺的《意見》只是一個原則性的指導性文件,，效果如何還要看政府職能部門出臺的細則和執(zhí)行力度,。
入門后能否盈利尚是未知
盡管國家再次將投資大門向民營資本開放,，能否盈利還是未知,。雖然民間資本在鐵路上屢有嘗試，但截至目前,，還沒有成功案例,。
1998年通車的浙江金溫鐵路是我國第一條合資興建的股份制鐵路,，這是由香港著名學者南懷瑾出資，與當地政府和鐵道部共同修建的從溫州到金華的單線鐵路,。但由于在資金清算和運輸調度上存在問題,，最終投資方退出,，金溫鐵路收歸國有,。
作為鐵道部投融資體制改革試點的民營鐵路——衢常鐵路,，也遭遇了民營資本徹底退出的結局,。該項目于2005年啟動，但2006年8月就進行了一次股權變更，直至2007年其民營背景股東光宇集團徹底退出,。
民營資本在投資鐵路上似乎總落得黯然收場的結局。
究其原因,，有專家表示,，主要是鐵路部門運營機制的問題,，集中體現在資金清算和運輸調度上,。長安大學經濟與管理學院殷紅軍認為，當前新建的合資鐵路公司基本都是鐵道部控股,，地方政府,、沿線相關企業(yè)參股模式，部屬有關鐵路局,、國家鐵路投資公司作為鐵道部投資的產權代表,。但實際上鐵路局并不具有獨立的法人財產權，沒有投融資主體資格,，不能依照《公司法》運作,，投資者近期權益無法得到有效保護。再者,，目前我國鐵路是政企合一的管理體制，鐵道部既是市場規(guī)則,、行業(yè)政策的制定者、兼監(jiān)督者,，又是鐵路企業(yè)的直接投資,、經營者,。這復雜的身份使得很多民間資本徘徊于鐵路市場之外,。
鐵路建成之后,，客,、貨運收入成為投資者還本付息的主要收入來源,。而我國鐵路運輸實行的是全國統(tǒng)一調度,，民營資本在運輸環(huán)節(jié)無法進行運力安排和車輛調度,，這在很大程度上影響了民間資本進入鐵路。
在資金清算方面,，鐵道部實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)將運輸進款統(tǒng)一上繳鐵道部,，根據鐵道部制定的定價政策和分配制度，將所有進款在各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)之間分配,，這種“大鍋飯”式的資金清算方式也使得民營資本望而卻步,。
此外,，民營資本進入鐵路還有許多責權利的劃分尚待明確,。鐵道部計劃司司長楊忠民告訴記者，中國鐵路擔負了國民經濟運輸生命線的重任,，鐵路運力的90%用于煤炭、礦石,、鋼鐵和糧食等國家重點物資的運輸，且運價相當低廉,。因此，我們也不得不考慮,，民營資本進入鐵路是否也要承擔公益性責任,，以及如何正確區(qū)分鐵路的公益性投資和商業(yè)性投資。
鐵路投融資體制改革亟需探索
鐵道部數據顯示,，2009年投資的6000億元中,，來自地方和企業(yè)的占1/3。2003-2008年,，全路新組建合資鐵路公司76家,，吸引了地方政府、戰(zhàn)略投資者資金共2832.7億元,，鐵路建設僅靠中央政府投資的局面有所改善,，但這還不夠。
按照鐵道部2020年路網規(guī)劃,，我國鐵路要實現跨越式發(fā)展,，需要2萬億元的鐵路投資，但現在籌集到的還不到1萬億元,，還有一半缺口,，必須要進行市場化融資。
就此,，鐵道部部長劉志軍曾表示,，要深化鐵路投融資體制改革，逐步走向政企分開,、政資分開,、事企分開,。積極探索運用鐵路優(yōu)質存量資產改制上市，以存量換增量,，實現資本市場融資的新突破。同時,，要廣泛吸引社會資金參與鐵路建設，擴大合資鐵路建設規(guī)模,，完善合資鐵路政策法規(guī),，探索符合我國鐵路實際的合資鐵路管理模式,。
從西方發(fā)達國家鐵路發(fā)展歷史來看,，股票,、債券融資占重要的地位,，尤其對于較大規(guī)模的鐵路線路建設，在資本市場上可以迅速籌集到大量的建設資金,。殷紅軍認為,，結合我國廣深鐵路公司與大秦鐵路公司上市融資的經驗，可嘗試將現有部分鐵路優(yōu)良資產上市募集資金,，然后將這部分資金用于改,、擴建鐵路，增加其運能,，緩解鐵路運輸瓶頸等問題,。
中國國際金融有限公司副總裁畢明建則認為，對于中國鐵路而言,，股權融資和債務融資同等重要,、缺一不可，在股權融資方面需要進行全行業(yè)整體規(guī)劃,，并借鑒國外鐵路“存量換增量”的經驗,。
財政部經濟建設司司長胡靜林則認為，鐵路投融資體制改革應加強政府引導：一是在中央財力允許的情況下,，加大對鐵路基礎設施建設投資的力度,，特別是對西部鐵路建設、公益性鐵路建設項目,，政府應承擔主要責任,；二是支持鐵路權益性融資,，從政策上鼓勵和引導境內外各類社會資本參與鐵路建設、經營,，支持鐵路既有線股份制改造融資,；三是推進鐵路運價改革，建立國家宏觀調控下靈活反映市場需求的運價形成機制和鼓勵機制：四是在符合國家有關稅收法律,、法規(guī)的前提下,，給予鐵路運輸企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。 |