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一系列預(yù)警之后,，防范地方融資平臺的風(fēng)險或?qū)⒂袑嵸|(zhì)性推進(jìn),。
最近，有媒體援引消息人士的話稱,，4月22日至23日,，監(jiān)管部門將組織各大銀行召開內(nèi)部會議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準(zhǔn)則,，以控制貸款風(fēng)險,。
此前，在各商業(yè)銀行對本行地方融資平臺的“項目包”進(jìn)行自查之后,，有關(guān)監(jiān)管部門又要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔(dān)保方式的轉(zhuǎn)換,。
專家表示，有關(guān)部門透露出的政策壓力,，會使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險在一定程度上得到控制,，同時，地方融資將會更加困難,。不過,，雖然地方負(fù)債規(guī)模有增大的趨勢，但我國地方負(fù)債風(fēng)險是可控的,，并不是極度膨脹的,，倒是促成地方債務(wù)問題的各種因素應(yīng)引起關(guān)注。
上述專家還認(rèn)為,，規(guī)范地方融資平臺的關(guān)鍵是如何將地方債的管理切實地規(guī)范起來,，建立健全穩(wěn)妥可靠的風(fēng)險控制機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制，讓民間資本和社會其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域,，才是治本之道,。
頻遭預(yù)警 規(guī)范地方融資動作漸多
今年以來收緊信貸等一系列政策表明中央規(guī)范地方融資的意圖已越來越明顯，最近,，有關(guān)部門或已經(jīng)開始做出“實質(zhì)性”動作。
本周,，有消息稱,，4月22日至23日，監(jiān)管部門將組織各大銀行召開內(nèi)部會議,，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準(zhǔn)則,，以控制貸款風(fēng)險。
不可否認(rèn),，“通過地方融資平臺實現(xiàn)的大量負(fù)債,，不僅提高了地方配套資金的到位率,，而且從整體上保證了中國經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實現(xiàn)�,！比欢�,，“經(jīng)過2009年的‘充氣式’膨脹，地方政府融資平臺潛在的問題已引起國家關(guān)注,�,！眱蓵陂g，全國政協(xié)委員于小文在發(fā)言中提到,。
今年以來,，金融機(jī)構(gòu)對地方融資風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警的消息頻現(xiàn)報端。消息稱,，針對地方融資平臺貸款普遍缺乏有效擔(dān)保的問題,，有關(guān)監(jiān)管部門已要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔(dān)保方式的轉(zhuǎn)換。
此前的公開信息顯示,，各商業(yè)銀行已經(jīng)開始對本行地方融資平臺的“項目包”進(jìn)行自查,。銀行業(yè)也被要求停止向僅以地方政府未來收入為支持、沒有注冊資本金的投資工具發(fā)放新貸款,。
更早些時候,，今年1月，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會議上提出,，盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,，防范潛在財政風(fēng)險。同月,，央行行長周小川警告,，相關(guān)問題處理不當(dāng)可能會導(dǎo)致地方政府的融資平臺無法償還債務(wù)，給銀行帶來不良資產(chǎn)并造成其他問題,。銀監(jiān)會主席劉明康在一次全國電視電話會議上要求銀行高管全面評估和有效防范地方融資平臺的風(fēng)險,。
“地方債務(wù)問題的確值得高度重視，地方融資平臺的運轉(zhuǎn)主要依靠企業(yè)債券,、中期票據(jù),、銀行貸款等形式，因此金融部門對此加以預(yù)警是正常的,�,！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所研究員楊志勇對《經(jīng)濟(jì)參考報》說。據(jù)估計,，各銀行2009年投向政府融資平臺項目的貸款,，占整體新增貸款的40%至50%。
事實上,，不僅金融機(jī)構(gòu),，財政部,、審計署都對地方融資平臺的風(fēng)險從不同角度多次予以預(yù)警。兩會期間,，財政部部長謝旭人曾表示將進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資平臺,。更早些時候，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》,，要求立即停止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為,，旨在提醒地方政府債務(wù)風(fēng)險。另據(jù)了解,，2010年國家審計署將重點審計地方融資平臺運營情況,。
于小文認(rèn)為，地方融資平臺的風(fēng)險主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性風(fēng)險,，很大程度上以未來經(jīng)濟(jì)增長帶動地方財政收入增加,、土地升值、招商引資等效益的顯現(xiàn),，這種風(fēng)險并非哪家銀行所能掌控,。加之，此類貸款期限普遍較長,，中長期貸款居多,，風(fēng)險具有隱蔽性和延后性。
對于有關(guān)部門透露出的政策壓力,，楊志勇推測,，這會使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險在一定程度上得到控制，同時,，地方融資將會更加困難,。
中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院財政系主任、教授曾康華也認(rèn)為,，有關(guān)部門出臺一些政策會使地方政府融資行為受到約束,，今后地方政府的融資更加規(guī)范，其融資規(guī)模與還款能力也將更加協(xié)調(diào),。
規(guī)模成謎 地方債務(wù)問題由來已久
為應(yīng)對金融危機(jī)沖擊,，我國實行擴(kuò)張性的積極財政政策，兩年內(nèi)將以1.18萬億元的財政資金拉動社會資金配套形成4萬億左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,，這就需要耗用大量中長期資金,，一定程度上提高了地方政府對債務(wù)的依賴程度。
然而,，“地方債務(wù)的規(guī)模究竟有多大，實際上是一個非常難以準(zhǔn)確回答的問題,�,！痹等A說,。
地方政府的負(fù)債規(guī)模流傳著多個版本。有數(shù)據(jù)顯示,，全國3800多家地方融資機(jī)構(gòu),，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元,，平均負(fù)債率高達(dá)60%以上,。有的統(tǒng)計，2009年市縣兩級投融資平臺產(chǎn)生了5萬億以上的債務(wù),，有的則稱,，地方政府所設(shè)投資工具積累的債務(wù)總額達(dá)6萬億元。
南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副研究員李冬妍解釋說,，根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定,，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的，這樣,，政府債務(wù)就處于一種非法,、隱形地位，難以公開去評估,；其次,，各類不同項目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批,，審批部門掌握的信息是分散的,、不完全的，難以獲得整合信息,，因而無法將地方各類項目總負(fù)債水平作為審核指標(biāo),。
“目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發(fā)行的地方債沒有納入到地方預(yù)算，舉債資金使用的預(yù)算約束不到位,，透明度和規(guī)范性都不足,，容易釀成風(fēng)險�,！必斦控斦茖W(xué)研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說,。
但他同時指出，在中國地方經(jīng)濟(jì)和財政收入高速增長的中長期良好趨勢下,，通過舉債加快建設(shè)和發(fā)展,，是非常符合中長期預(yù)算的邏輯的，這也是世界上大多數(shù)國家的做法,。
“預(yù)警不一定就會變成問題,，我不認(rèn)為地方債務(wù)會有多大的風(fēng)險�,！睏钪居抡f,。曾康華也認(rèn)為,，雖然地方負(fù)債規(guī)模有增大的趨勢，但沒必要夸大地方負(fù)債規(guī)模,，更談不上其處于非常危險的境地,，“我國地方負(fù)債規(guī)模是可控的，并不是極度膨脹的,�,！�
不過，地方債務(wù)問題由來已久,、且非常復(fù)雜,，其促成因素還是應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和思考。
在曾康華看來,，地方債務(wù)問題的出現(xiàn)首先便是制度因素,。1994年分稅制改革，一方面,，客觀上加強(qiáng)了中央政府的財力,，削弱了地方政府的財力，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善,，這就直接影響了地方政府的財力,；另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出,，“在財力不足的情況下,，地方政府自然就想到借債了�,！�
對此,，楊志勇也表示認(rèn)同：“只要政府間財政關(guān)系沒有得到根本的改變，地方政府要生存下去,，總是需要想辦法融資的,。”
再者便是“政府與銀行的共同利益使然,�,！痹等A進(jìn)一步分析說，從銀行法的角度看,，政府出現(xiàn)財政赤字,，不得向銀行透支。從預(yù)算法的角度看,，地方政府也不能編制赤字預(yù)算,。所以，地方政府幾乎不存在顯性債務(wù)�,！暗珵槭裁吹胤秸帜軓你y行那里借到錢呢,？通常的做法是銀行向有政府背景或支撐的經(jīng)營性公司提供貸款，這看似政府與銀行沒有關(guān)系,，實則是政府與銀行的共同利益使然，因為地方政府需要資金,，銀行也愿意為基本沒有什么風(fēng)險的,、有政府背景或支撐的經(jīng)營性公司提供貸款�,！�
此外,，我國現(xiàn)行的官員升遷機(jī)制決定了平級地方政府之間存在激烈的競爭關(guān)系，“官員升遷的必要條件是要有業(yè)績,，而要有業(yè)績,，就要有財力來支撐�,！痹等A說,。
治本之道 引入社會資本
劉軍民認(rèn)為，解決問題的關(guān)鍵不在于能不能突破《預(yù)算法》第28條規(guī)定的“地方各級預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制,，不列赤字”，而在于如何將地方債的管理切實地規(guī)范起來,，建立健全穩(wěn)妥可靠的風(fēng)險控制機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制,。
“除了地方負(fù)債的真正規(guī)模之外，我最關(guān)心的問題還有地方政府的應(yīng)債能力到底有多強(qiáng)�,，F(xiàn)在的討論多關(guān)心負(fù)債方,，實際上政府資產(chǎn)問題也應(yīng)高度重視。中國政府擁有的國有企業(yè),、國有資源,、國有土地是其他國家所不可比擬的，這些都有可能用于債務(wù)支出,�,！睏钪居抡f。
劉軍民也持有類似的觀點,，他表示,，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險或舉債能力，不應(yīng)局限于僅將舉債規(guī)模與其年度財政收入的對比來分析,。與國外的地方政府不同,，中國地方政府還擁有龐大的資產(chǎn)和資源動員能力，如經(jīng)營性國有資產(chǎn)、土地,、礦山,、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，而這些資產(chǎn)和資源在需要的時候可以變現(xiàn)為收入,，來應(yīng)付緊急時期的債務(wù)償還需要,。“因此,，不應(yīng)過于悲觀地認(rèn)為地方政府債務(wù)率高就會出現(xiàn)債務(wù)危機(jī),。關(guān)鍵在于，債務(wù)和經(jīng)濟(jì)的增長能否保持一個良性循環(huán),，地方經(jīng)濟(jì)增長率高于舉債綜合利率負(fù)擔(dān),。如果財政經(jīng)濟(jì)能保持良好的發(fā)展，存量的債務(wù)風(fēng)險是可以在發(fā)展過程中逐漸削減,、釋放的,。”
“發(fā)展經(jīng)濟(jì)不一定都需要政府出錢,。政府與市場的關(guān)系還需要重新界定,，讓民間資本和社會其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域才是治本之道�,！睏钪居抡f,。
以城市軌道建設(shè)為例，長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授周國光曾對《經(jīng)濟(jì)參考報》表示,，由于城市軌道項目投資巨大,，未來的經(jīng)營收益很難達(dá)到收回投資并有合理回報的要求，對此政府給予一定的補助是必要的,。同時,，應(yīng)探索鼓勵社會資本以多種形式參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制。對于財務(wù)效益不理想的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,，可考慮將政府投入僅作為補助性資金處理不追求回報,，社會資本在扣除政府補助資金后，只考慮自身部分的收益,，不考慮政府資金的收益,，這樣一些本來不具備財務(wù)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目就會變得對社會資本具有吸引力。
除了規(guī)范地方融資平臺,，曾康華還指出,，防范地方政府“亂借錢”，要賦予省級地方政府發(fā)行公債的權(quán)力并接受中央政府的監(jiān)督和指導(dǎo),，但發(fā)行公債的權(quán)力不要分散,，即不要把發(fā)行公債的權(quán)力擴(kuò)大到省以下地方政府,。此外，還要建立和完善省以下政府地方債務(wù)分配機(jī)制,，使省以下政府地方既能享受到債務(wù)融資的利益,，又承擔(dān)還款的責(zé)任，真正做到責(zé),、權(quán),、利的結(jié)合和統(tǒng)一。 |