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一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立、商場毗鄰,、街寬路潔,，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適、安定,，其權(quán)利是否受到法治化保障,。
三月的“兩會”，民意澎湃,。在人民網(wǎng)兩會調(diào)查中,，“依法拆遷”位居百姓關(guān)注話題的第二位，而被稱為“新拆遷條例”的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》,，也成為代表,、委員們熱議的焦點(diǎn)。如何在拆遷變法中求解城市發(fā)展的和諧之道,，成為擺在中國現(xiàn)代化道路上的一道法治考題,。
遷拆中應(yīng)區(qū)別對待的公共利益與商業(yè)利益被刻意混同,，在缺乏正當(dāng)程序與公正補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢耙靶U拆遷”與“暴力反抗”成為近年城市化改造歷程里抹不去的關(guān)鍵詞,。
遼寧被拆遷者一怒之下捅死前來強(qiáng)拆的保安,；上海的被拆遷戶女主人潘蓉在屋頂拿燃燒瓶和當(dāng)?shù)卣M織的拆遷隊(duì)對峙；成都金牛區(qū)女企業(yè)主唐福珍面對強(qiáng)拆在屋頂自焚……歲末年尾,，有關(guān)暴力抗拆的畫面接二連三地進(jìn)入公眾視野,。
這些個案無疑刺痛了社會的神經(jīng)，讓沸騰的輿論對暴力拆遷發(fā)出了集體聲討,。法治社會，任何社會沖突都應(yīng)退守法內(nèi)途徑解決,，“以暴制暴”顯然不是一個成熟公民所選擇的維權(quán)方式,。在與公權(quán)的對抗中，處于絕對弱勢的公民個體寧愿選擇“以命相搏”,，足以折射出我們的制度框架內(nèi)利益疏導(dǎo)機(jī)制的某種梗阻,，以及背后整個權(quán)利與權(quán)力生態(tài)的惡化。
自上個世紀(jì)末以來,，隨著我國城市化進(jìn)程的加快,，一種以權(quán)力為動力的“推土機(jī)經(jīng)濟(jì)”大行其道。于是,，遷拆中原本應(yīng)區(qū)別對待的公共利益與商業(yè)利益被刻意混同,，在缺乏“正當(dāng)程序”與“公正補(bǔ)償”的前提下，公民“服從的義務(wù)”被強(qiáng)調(diào)到極點(diǎn),。由此,，“野蠻拆遷”與“暴力反抗”就成為近年來城市化改造歷程里始終抹不去的關(guān)鍵詞。
立法是一項(xiàng)利益博弈的過程,，對于拆遷變法而言尤其如此,。如何提高拆遷變法的正義性，都還有待于立法部門在透明化的多方博弈基礎(chǔ)上作出權(quán)衡,。
去年12月7日,，北大法學(xué)院姜明安、沈巋,、王錫鋅,、錢明星和陳端洪五名學(xué)者向全國人大常委會遞交了《關(guān)于對<城市房屋拆遷管理?xiàng)l例>進(jìn)行審查的建議》，建議立法機(jī)關(guān)對《拆遷條例》進(jìn)行審查,，撤銷這一條例或建議國務(wù)院對《條例》進(jìn)行修改,。7天后，北京億嘉律師事務(wù)所律師呂國華也向全國人大常委會遞交建議函,，建議撤銷《拆遷條例》并進(jìn)行拆遷立法,。
北大的五位學(xué)者上書后不久，受邀參加國務(wù)院法制辦召開的《拆遷條例》研討會議。今年1月20日,，國務(wù)院法制辦再次邀請8位學(xué)者參加座談會,，討論的條例草案名稱已由去年12月16日的《國有土地上房屋征收和拆遷補(bǔ)償條例》，更名為《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》,，同時草案文本中“拆遷”一詞沒有再出現(xiàn)在文本中,，轉(zhuǎn)而由“搬遷”一詞取代。
1月29日,，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》終于面世,，國務(wù)院在其官方網(wǎng)站公開征求意見，意見稿共五章四十一條,，分別對適用范圍,、征收程序、征收補(bǔ)償,、關(guān)于非因公共利益的需要實(shí)施的拆遷等問題予以了明確規(guī)定,。從1月29日到2月12日15天內(nèi)，共有13437人次登錄國務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站法規(guī)規(guī)章草案征集意見系統(tǒng),，創(chuàng)下迄今為止國務(wù)院行政立法征求公眾意見參與人數(shù)之最,。
對于新條例草案的誕生，輿論給予了充分肯定,。新的立法將使整個拆遷思路發(fā)生“根本性變化”,，由“拆遷”到“征收”，法規(guī)名稱變化的背后,，乃是整個行政立法理念的轉(zhuǎn)型,，即從授予政府強(qiáng)大拆遷權(quán)的“保權(quán)法”改為尊重公民私產(chǎn)的“控權(quán)法”。
但與此同時,，對于新條例能否終結(jié)“暴力拆遷”,，輿論也表達(dá)了諸多憂慮。尤其是立法中“公共利益”的界定更是成為最大的困擾,。從立法過程透露的信息看,，“公共利益”的界定背后涉及政府權(quán)力的“空間”以及巨大的地方利益，其阻力可想而知,。
“‘新拆遷條例’出臺,，并且是有實(shí)質(zhì)制度改革方案的出臺是可預(yù)期、可期待的,，不會等太久,。但其出臺以及方案出臺后的執(zhí)行，也許將遭到很多阻力,�,！比珖䥇f(xié)委員馮世良在與記者探討“新拆遷條例”時說,。
而據(jù)“兩會”代表、委員透露,，現(xiàn)在地方政府都存在擔(dān)心,，擔(dān)心拆遷難度增大，地方財(cái)政收入受到影響,。馮世良說,，政協(xié)委員在參加兩會之前，就有地方官員打預(yù)防針,，“你們要考慮參加兩會時說話嘴下留情,，什么都需要錢，地方財(cái)政靠什么,，就靠賣地,、建房這點(diǎn)兒東西”。還有市長致電建言學(xué)者訴苦,，“如果新條例出臺，市長就沒法做了”,。
除了地方利益的橫亙,，立法本身還存在諸多問題。有專業(yè)人士就認(rèn)為,，“征收條例應(yīng)明確土地使用權(quán)的補(bǔ)償”,，從公平的角度來說，“房”和“地”是一體的,，但征收的本質(zhì)是“征地”,。“房”總是在貶值,，“地”卻相反,，每年都在升值。因此,，房屋征收如果撇開“地”而僅對“房”進(jìn)行評估,，那么這樣的評估結(jié)論是不完整的，補(bǔ)償結(jié)論也往往很難被接受,。既然你把別人的使用權(quán)拿回來,，那么這個“建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際是一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，是需要補(bǔ)償?shù)摹?BR> 而在國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授看來,，征求意見稿只是涉及“國有土地”,，不會對集體土地上房屋拆遷問題有什么幫助，這是一個很大的缺陷和問題,。他建議加入集體土地房屋拆遷的內(nèi)容,，比如,，可增加一個條文，規(guī)定農(nóng)村集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償,，參照適用國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)等,。
另外還有許多學(xué)者稱房屋征用條例“第40條”違憲，讓商業(yè)拆遷混入了“征收條例”,。
立法本是一項(xiàng)利益博弈的過程,，對于拆遷變法而言尤其如此。如何提高拆遷變法的正義性,，都還有待于立法部門在透明化的多方博弈基礎(chǔ)上作出權(quán)衡,。但無論如何，在輿論對拆遷制度多有詬病的背景下,，政府立法部門“聞風(fēng)而動”,，都向社會釋放出一個積極信號：新的《征收條例》有望重還公民私產(chǎn)應(yīng)有的法律尊嚴(yán)。
司法乃公民權(quán)利的最后屏障,，也是控制現(xiàn)代行政權(quán)膨脹的最有效手段,。化解拆遷糾紛離不開司法制度的進(jìn)一步改革與完善,，離不開一個獨(dú)立而有威信的司法系統(tǒng)的崛起,。
良法的制定固然值得期待，但有了良法并不一定就能達(dá)致良治狀態(tài),。良法出臺后如果得不到很好的貫徹執(zhí)行,，如果公民的私產(chǎn)依然受到政府強(qiáng)拆的威脅，我們又該如何尋求正義,？
法治框架內(nèi)的社會沖突無可避免,，再公平的“正義分配”形式都不可能徹底消除利益糾紛。所以,，現(xiàn)代法治所追求的和諧目標(biāo)不是“零沖突”,，而是引入獨(dú)立而權(quán)威的第三方解決機(jī)制，以令人信服的方式公平處理各種利益矛盾,，這種機(jī)制就是司法,。
根據(jù)法治原則，房屋征收和拆遷由于涉及的是剝奪公民的財(cái)產(chǎn)甚至自由,，其行為最終理應(yīng)受到司法審查,，以防止權(quán)力濫用并為相對人提供救濟(jì)。要從根本上打通“民告官”的救濟(jì)渠道,，由法院對強(qiáng)制拆遷進(jìn)行司法審查,，并讓所有的拆遷爭議都能進(jìn)入司法程序。
然而,，這種良好的愿望必須有一個前提,，就是我們的司法系統(tǒng)必須能夠勝任化解拆遷沖突的重任,。但是反觀我國現(xiàn)行的司法體制，司法機(jī)關(guān)既無人事上的自由意志,，又無財(cái)政上的獨(dú)立保障,，司法系統(tǒng)深深嵌入地方權(quán)力格局之中，民間甚至有地方法院是“地方的法院”之譏諷,。在這種背景中,，即便拆遷立法疏通了司法渠道，但實(shí)際生活中司法能否做到獨(dú)立裁判,，則不免讓人擔(dān)憂,。例如在媒體披露的黑龍江東寧強(qiáng)拆事件中，即便引發(fā)了拆遷戶被打甚至自焚等諸多沖撞,，但公檢法等部門領(lǐng)導(dǎo)卻全部表態(tài)稱全力支持強(qiáng)遷,。
司法乃公民權(quán)利的最后屏障，也是控制現(xiàn)代行政權(quán)膨脹的最有效手段,�,；獠疬w糾紛離不開司法制度的進(jìn)一步改革與完善，離不開一個獨(dú)立而有威信的司法系統(tǒng)的崛起,。
一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立,、商場毗鄰、街寬路潔,，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適,、安定,，其權(quán)利是否受到法治化保障,。
對于拆遷變法而言，或許我們還應(yīng)該探討：現(xiàn)代城市的發(fā)展究竟應(yīng)該循著何種軌道前進(jìn),？
從世界范圍來講,，現(xiàn)代城市在發(fā)展過程中必然涉及到征地和拆遷。我國在急速化的城市化道路上,，每一座現(xiàn)代化都市的崛起,，很大程度上都是建立在拆遷這一“陣痛”基礎(chǔ)上的。然而需要反思的是,，一種過于追求“潔癖”的城市發(fā)展思路,，本質(zhì)上折射出城市管理者的政績觀發(fā)生了扭曲。在很多管理者心中,，關(guān)注的始終是自己管轄下的城市是否發(fā)生面貌上的“改天換地”,，蓋樓修路往往成為衡量地方官員政績的重要指標(biāo)。在這樣的城市發(fā)展思路下,，所有的拆遷極容易被“公共利益”所綁架,，與城市發(fā)展的“大戰(zhàn)略”相比,，一些私人性的利益就顯得無關(guān)緊要。
一座和諧的城市絕不是僅有高樓林立,、商場毗鄰,、街寬路潔，和諧的指標(biāo)更體現(xiàn)在生活在這座城市里的人是否舒適,、安定,，其權(quán)利是否受到法治化保障，其利益是否能夠穩(wěn)定地確立在制度預(yù)期之上,，其心靈是否能夠得到妥貼的安頓,。
所以，在關(guān)注拆遷變法時,，我們固然期待悲劇能夠喚醒立法者的良知,，以民主的路徑重塑良法之治。但對于人類所賴以存系的城市發(fā)展而言,，我們究竟是需要一座表面氣派的冷漠城市,，還是需要一方安頓心靈的歸屬之地呢？如果選擇后者,，我們勢必要從更高的層次來審視城市和諧發(fā)展之道,，依照法治關(guān)懷人類的襟懷去衡量現(xiàn)代城市發(fā)展的制度嬗變。 |