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2007年9月5日，上海舉行紀(jì)念《中華人民共和國檔案法》頒布20周年檔案宣傳咨詢活動,，此次活動面向公眾宣傳檔案法律知識,，開展檔案便民活動。上海各級檔案館當(dāng)時已總計(jì)開放檔案180余萬卷,，在史料展示,、信息公開、便民服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。新華社記者劉穎/攝 |
“國家秘密”是政府信息公開制度實(shí)踐中的一個突出問題,。國家秘密的內(nèi)涵和外延界定,，涉及到信息公開的廣度和深度。在信息公開和保密的關(guān)系上,，我們應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的“保密主導(dǎo)下的公開”,，邁向“公開主導(dǎo)下的保密”。
中國政治文化中存在著深遠(yuǎn)的保密文化傳統(tǒng),。我們把皇宮稱為“紫禁城”,、把皇宮的衛(wèi)戍部隊(duì)稱為“禁軍”，普通百姓不應(yīng)與聞?wù)隆澳剣隆�,。�?yīng)該看到,，這種保密文化傳統(tǒng)至今仍有很大影響力。
《論語·泰伯第八》有這樣一句名言：“民可使由之不可使知之”,。著名學(xué)者龐樸先生對此有兩種斷句方法：其一為“民可使由之，不可使知之”,；其二為“民可,，使由之；不可,，使知之”,。譯為現(xiàn)代漢語，第一種解讀是,，“對于老百姓,，只能讓他們照著[統(tǒng)治者的]命令去做，不能讓他們知道為什么要這樣做”,；第二種解讀是,，“老百姓認(rèn)為可行的，就讓他們?nèi)绱烁上氯�,；老百姓認(rèn)為不可行的,，就告訴他們?yōu)槭裁催@樣干才是對的”。顯然,，兩種解讀蘊(yùn)含著截然不同的政治理念,。前者，公權(quán)力行為籠罩在國家秘密之下,；后者,，公權(quán)力行為則為陽光所輻射——向社會公開。
這兩種政治理念的碰撞,，在《政府信息公開條例》實(shí)施后愈發(fā)明顯,。面對更高位階的《保密法》和《檔案法》，《政府信息公開條例》是小心而謹(jǐn)慎的。這當(dāng)然有現(xiàn)實(shí)的考量,，但秘密的范圍不確定,，也將助長保密文化的泛濫，影響信息公開制度的生命力,。時代已經(jīng)改變,，我們必須順著信息公開的時代潮流，引入陽光政府的理念和制度,，從“民可使由之,，不可使知之”到“民可，使由之,；不可,，使知之”，也就是從保密主導(dǎo)下的公開,，邁向公開主導(dǎo)下的保密,。
信息公開制度實(shí)踐的有效展開，有賴于對國家秘密概念的適度界定,。這一問題又可以進(jìn)一步分解為兩個方面：第一,，國家秘密概念與范圍界定；第二,，目標(biāo)信息是否應(yīng)當(dāng)保密的審查程序,，即“保密審查機(jī)制”的規(guī)范化與合理化。
保密與公開的演變
觀察世界范圍內(nèi)國家行政過程的變遷,，可以發(fā)現(xiàn),，相較于公開而言，保密是一個更為悠久的主題,。行政公開是在二戰(zhàn)后才呈現(xiàn)出來的一個趨勢,，而保密作為政府特權(quán)的一部分，自政府產(chǎn)生那一天起就如影相隨,。
但隨著民主理念和實(shí)踐的不斷發(fā)展,，知情權(quán)(therighttoknow)成為一項(xiàng)公認(rèn)的權(quán)利；知情權(quán)所內(nèi)涵的獲取政府信息的內(nèi)容指向,，不斷拉開籠罩在政府信息之上的鐵幕,。在當(dāng)代，大部分國家的信息公開制度都是在“公開為原則,、保密為例外”的基礎(chǔ)上建立起來的,，國家秘密只是免于信息公開的例外情形。
國家秘密是保密制度的核心問題,，如果國家秘密概念過于抽象或不確定,，就會在很大程度上制約公眾獲取政府信息的權(quán)利。解決這一問題的基本途徑，一些法治較發(fā)達(dá)的國家主要表現(xiàn)為兩種路徑：
第一,，確立信息公開的默認(rèn)原則(presumptionofopenness),，即“公開為原則，不公開為例外”,；
第二,，在這一原則基礎(chǔ)上，對屬于國家秘密范圍不予公開的信息,，進(jìn)行具體,、明確的列舉，從而抑制官員的寬泛裁量權(quán),。
我國法律中設(shè)定國家秘密的問題
我國保密法律體系主要由《憲法》,、《檔案法》、《保守國家秘密法》,、《國家安全法》,、《檔案法實(shí)施辦法》、《保守國家秘密法實(shí)施辦法》和《國家安全法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)構(gòu)成,。
由于保密文化傳統(tǒng)根深蒂固的影響,，保密與公開的關(guān)系失衡：公民和公務(wù)員負(fù)有大量的“保密義務(wù)”，知情權(quán)和信息公開長期以來并沒有得到法律上的重視,，更遑論制度上的有效落實(shí)。
這集中反映在國家秘密概念界定的模糊性,、范圍的寬泛性等方面,。
國家秘密的界定問題
規(guī)定國家秘密范圍的現(xiàn)行法律是《保守國家秘密法》。該法在第二條首先界定了國家秘密的概念,，即“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益,，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng),�,！辈⒆髁司唧w列舉：(一)國家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng)；(二)國防建設(shè)和武裝力量活動中的秘密事項(xiàng),；(三)外交和外事活動中的秘密事項(xiàng)以及對外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng),；(四)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項(xiàng)；(五)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng),；(六)維護(hù)國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng),；(七)其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項(xiàng)�,！侗Ｃ芊ā吠瑫r規(guī)定：不符合本法第二條規(guī)定的,，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項(xiàng)中符合本法第二條規(guī)定的，屬于國家秘密,�,！�
不難發(fā)現(xiàn)，我國對國家秘密的定義及范圍規(guī)定得過于寬泛,。尤其令人不解的是將“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”列入國家秘密的范圍,。畢竟政府的工作在目前主要圍繞“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”而展開，若將這一領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)輕易地歸為國家秘密,，那么政府信息公開的空間還有多大,？
此外，國家秘密還包括“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項(xiàng)”,。這一概括的“口袋”條款更是賦予了“國家保密部門”設(shè)定國家秘密的極大裁量權(quán),。這一極為寬泛的立法性授權(quán)，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的控制,，很容易導(dǎo)致保密主管部門和機(jī)構(gòu)對定密權(quán)的濫用,，使大量本應(yīng)公開的信息被界定為“國家秘密”。
“準(zhǔn)國家秘密信息”問題
而且,，在我國,，政府信息公開除了受《保密法》中國家秘密概念限制之外，還受到《檔案法》中“檔案信息”概念的限制,。
據(jù)我國《檔案法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,，檔案信息的公開事實(shí)上會受到限制，因而出現(xiàn)所謂“準(zhǔn)國家秘密信息”等問題,�,！稒n案法》第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放,�,！焙苊黠@，以檔案形式存在的信息,，具有了相當(dāng)長的保密期,，公眾難以獲取，這事實(shí)上使檔案信息具有了類似于“國家秘密”的不予公開的屬性,。
檔案法的這一規(guī)定,，使得實(shí)際意義上的國家秘密比《保守國家秘密法》中寬泛界定的范圍還要大、還要廣,，其結(jié)果是大大限制了按《政府信息公開條例》應(yīng)予公開信息的范圍,。
“有人定密、無人解密”問題
還有,，盡管《保守國家秘密法》第十六條規(guī)定了兩種國家秘密的解密辦法：因保密期限屆滿而自行解密和由原定密級的機(jī)關(guān)或單位及其商家機(jī)關(guān)決定解密,。實(shí)踐中也沒有完全按照要求采取解密措施,。
“有人定密、無人解密”,、國家秘密“一定終身”的現(xiàn)象非常明顯,。這大大增加了國家秘密的強(qiáng)度和政府信息公開的難度。
信息公開的尷尬要通過立法改變
政府信息公開所面臨的這種尷尬,，一方面表現(xiàn)為國家秘密范圍過于寬泛,，極大地限制了信息公開的空間，另一方面則表現(xiàn)為信息公開的實(shí)際操作中設(shè)定了苛刻的保密審查程序,。
在公民申請政府信息公開的實(shí)踐中,，一旦申請人提出信息公開的申請，而負(fù)有公開義務(wù)的機(jī)關(guān)認(rèn)為目標(biāo)信息可能涉及到國家秘密,，保密審查部門就會啟動保密審查程序,。更尷尬的是，不論是基于被申請信息的內(nèi)容還是公開后的后果所作出的保密審查決定,，申請人都難以通過行政復(fù)議,、行政訴訟途徑而獲得救濟(jì)，因?yàn)樾姓䦶?fù)議機(jī)關(guān)或法院并不必然具有保密審查判斷的職權(quán),。
要改進(jìn)信息公開過程中的國家秘密處理程序,，首先必須通過立法確立“公開為原則、保密為例外”的基本原則,。這涉及到《政府信息公開條例》法律位階的提升,，也涉及到對《保守國家秘密法》、《檔案法》的修改,。
我們有必要考慮盡快制訂《信息公開法》,，確立政府信息“公開為原則、保密為例外”的基本原則,，并以此原則為基礎(chǔ)重構(gòu)保密法律體系，強(qiáng)化公民知情權(quán)的法律救濟(jì)機(jī)制�,，F(xiàn)行法律并未明確規(guī)定保障公民知情權(quán)的行政復(fù)議和訴訟制度,，需要通過《信息公開法》的專門規(guī)定來完善。
真正落實(shí)“公開為原則,，保密為例外”的基本理念,，還需要對《保守國家秘密法》進(jìn)行相關(guān)的應(yīng)當(dāng)在以下幾個制度上實(shí)現(xiàn)突破：
首先，明確國家秘密的定密標(biāo)準(zhǔn),。通過建立新的,、更加具體的定密標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制國家秘密的限度,。比如對是否屬于危害國家安全的信息,，就可以設(shè)定以下具體標(biāo)準(zhǔn)：第一步,，確定泄露信息是否會危害國家安全，并確定對國家安全危害的具體內(nèi)容,。第二步,，確定這種危害是否合乎情理。即使泄露信息可能危害國家安全,，那也不意味著必須保密,。第三步，權(quán)衡不定密給國家安全帶來的好處和泄露會給國家?guī)淼奈：�,。即保密是有成本的,，�?yīng)當(dāng)權(quán)衡保密的收益和成本，或者公開信息的收益和成本,�,；诖耍梢砸罁�(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)對某類信息是否應(yīng)定密作出權(quán)衡：當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時,，對這類信息就必須定密,；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域，但不是至關(guān)重要的,，并且公開了更有好處,，就不應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時,，如公開后給國家造成明顯不利時,，就應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時,，但不是關(guān)鍵的,，且當(dāng)這類信息有很大商業(yè)價值或者有利于國防和科學(xué)應(yīng)用時，如公開了的好處大于保密的好處時,，就不應(yīng)確定密級,；當(dāng)某秘密信息公開后只對某一部門有利，而定密則會對公眾,、社會更為有利時,，就不應(yīng)定密。
其次,，規(guī)范國家秘密的定密程序�,，F(xiàn)行《保守國家秘密法》中在第二條中提到了國家秘密應(yīng)當(dāng)“依照法定程序確定”，但是其后的條文并未規(guī)定出具體的“法定程序”,，從而使得這一條款失去了意義,。未來的修改必須對定密程序作出具體規(guī)定，改變現(xiàn)在定密裁量權(quán)過大的狀況,。在定密程序中還應(yīng)參照定密異議制度,，引入定密異議程序,，以加強(qiáng)對定密的監(jiān)督。
第三,，明確國家秘密的解密程序�,，F(xiàn)行法律下的解密程序基本處于凍結(jié)狀態(tài)，必須通過建立縝密有效的規(guī)則使其產(chǎn)生活力,。這一點(diǎn)可以參考美國第13292號總統(tǒng)行政命令中的解密制度,。
最后，必須對《信息公開條例》中維護(hù)公共利益的條款作正確理解,。既然已經(jīng)有了信息公開中的保密審查制度,，就不應(yīng)再設(shè)定其他空泛的標(biāo)準(zhǔn)免除公權(quán)力機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)。第八條中的“國家安全,、公共安全,、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”不僅彼此間存有交叉的可能，而且都可以通過對國家秘密的保護(hù)而得到保障——當(dāng)然前提是國家秘密的范圍能夠得到科學(xué),、合理界定,。
作者簡介
王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院憲法行政法研究中心副主任,、研究員,，公眾參與研究與支持中心主任。研究領(lǐng)域：中國行政法,、法律和行政過程分析,、行政程序，比較行政法,。專著及合著：《行政程序法理念與制度研究》,、《公眾參與和行政過程：一個理念和制度分析的框架》、《行政程序法立法研究》,、《走向法治政府》,。 |