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建成了城市許多高樓的農(nóng)民工,，常常是鋪蓋往地上一擱就“住下了”。 |
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城市的高樓大廈越來越多,，但高企的房價使農(nóng)民工的進城路成為夢想,。 |
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長沙市首批5萬平方米農(nóng)民工廉租房,。江南公寓13棟住宅樓共有620套住房，能供4000多名低收入農(nóng)民工租住,，人均居住面積超過10平方米,，每月只需支付60元租金。新華社記者
蘇曉洲/攝 |
目前,，我國進城經(jīng)商務工的農(nóng)民工總數(shù)達到2億多人,，其中，異地流動的農(nóng)民工為1.49億人,，他們已經(jīng)成為我國工業(yè)化進程中一支不可或缺的新型勞動大軍,。這些農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)長期有序定居，事關我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和全面建設小康社會的大局,。
改革開放以來,，我國城鎮(zhèn)化速度盡管非常快,，但是其中卻存在著明顯的不穩(wěn)定因素,。2008年我國的城鎮(zhèn)人口達到6.07億人，但其中約1.5億異地流動的農(nóng)民工,，由于存在著戶籍,、土地、保障,、住房等方面的原因,，大多仍難以真正在城市穩(wěn)定居住，隨時有可能回流到農(nóng)村,，如果扣除這部分沒有扎根在城鎮(zhèn)里的農(nóng)民工,，那么我國的城鎮(zhèn)化率有可能比統(tǒng)計數(shù)據(jù)低十個百分點左右。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的引擎之一,，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路,，順利推進城鎮(zhèn)化是我國的一項重要國家戰(zhàn)略。
農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的條件已初步形成
2008年與1978年相比,，我國的城鎮(zhèn)人口增長了4.4億人,，建筑連接成片、基礎設施配套齊全的城市建成區(qū)面積擴大了4倍,。這一時期的快速城鎮(zhèn)化,，有補歷史欠賬的因素，有行政區(qū)劃調(diào)整的因素,，有政府行政力推動的城市結構調(diào)整的因素,，靠城市規(guī)模的擴張，許多農(nóng)民被動變成了市民,。無須諱言,，這個過程的城鎮(zhèn)化具有很大的粗放成分,。
城鎮(zhèn)化的順利推進必須要依靠城鎮(zhèn)集約式地發(fā)展，靠農(nóng)民的主動性因素,。經(jīng)過長期的積累，我們可喜地看到,，農(nóng)民工變市民的條件正初步具備,。
首先，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)經(jīng)商務工出現(xiàn)了長期化,、家庭化和年輕化的趨勢,，致使定居城鎮(zhèn)的意愿增強。目前,，不但農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)非常龐大,，而且農(nóng)民工進城務工的實際狀況也發(fā)生了很大的變化。一是長期化趨勢增強,。根據(jù)2007年對北京市城八區(qū)的一項調(diào)查表明,，有10%的農(nóng)民工外出年限在16年以上，平均外出年限為8年,；農(nóng)民工在外打工時間每增加1年,，愿意返回老家的概率將會減少0.5%，而愿意成為城市居民的概率會增加0.6%(李強,，2009),。二是家庭化趨勢顯現(xiàn)。目前農(nóng)民工流動已呈現(xiàn)家庭化的趨勢,。根據(jù)有關學者的研究,，有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%，增長到2000年的37.5%,，再增長到2007年的54.7%,，2007年比1995年幾乎增加了一倍;3人家庭的比重從1995年的6.2%，增加到2008年的21.2%,，增長了15個百分點;有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%,，增長到2008年的28%，增長了2倍(朱明芬,，2009),。三是年輕化趨勢明顯。隨著我國開放程度的不斷加大和農(nóng)業(yè)剩余勞動力面臨的持續(xù)壓力,，農(nóng)民工外出打工的年齡程度越來越低,，目前新生代農(nóng)民工逐漸成為我國農(nóng)民工群體的主體。一項教育部2006年關于“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會政策研究”表明,，年齡在45歲以下的農(nóng)民工占到90%以上,，其中16-25歲的占42.1%,。這幾年比重更有所提高。這些年輕的新一代農(nóng)民工,，特別是那些出生在城市里的農(nóng)民工,，文化綜合素質(zhì)普遍提高，鄉(xiāng)土依戀情結逐漸淡化,，城市歸屬感不斷增強,，物質(zhì)要求和價值追求提升，融入城市社區(qū)的進程加快,，定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高,。
其次，農(nóng)民工收入的提高,，為進城定居奠定了物質(zhì)基礎,。
盡管總體上看，農(nóng)民工的收入與城鎮(zhèn)職工有很大差距,，但與自身相比,，已經(jīng)有了明顯的提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊等有關調(diào)查,，2004年農(nóng)民工外出務工的月平均收入為780元;2006年為966元,，其中男性達到1068元;2007年上半年為1109元，其中男性達到1182元,。特別是,，高技能熟練工的月收入相對較高，2007年達到1500元-3000元,，北京和廣州等特大城市的農(nóng)民工月均工資也相對較高,，2007年分別平均達到1200元和1400元左右。由此表明,，農(nóng)民工的工資水平近年逐年有了一定幅度的明顯提升,。
第三，社會保障制度全面推行,，將加速推進農(nóng)民工進城定居,。
根據(jù)民政部的報告，目前農(nóng)村社會保障體系初步形成,，主要包括了農(nóng)村最低生活保障制度,、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度,、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,、自然災害生活救助制度等主要內(nèi)容。到2020年,，農(nóng)村社會保障工作基本可以做到有法可依,、有章可循,。可以預見,，隨著城鄉(xiāng)一體的社會保障逐步實施,，城鄉(xiāng)基礎設施、就業(yè),、教育等一體化進程的大大加快,，將極大地解除農(nóng)民工的后顧之憂，進城定居的愿望將會更加迫切,。
農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)迫切需要住房政策引導
居住是農(nóng)民工融入城市社會，完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關鍵一環(huán),，是農(nóng)民工市民化的基礎,。綜合多項研究，目前農(nóng)民工的住房有以下方面的特點：
第一,，農(nóng)民工的住房狀況普遍較差,，對住房的滿意程度較低。
根據(jù)我們的調(diào)查,，建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進城務工人員總數(shù)的半數(shù)左右,，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中；城鄉(xiāng)結合部,、城中村,、居民樓地下室、經(jīng)營場所是農(nóng)民工的主要居住地,，只有極少部分農(nóng)民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房,；在農(nóng)民工自租的住房中，80%以上居住的是臨建房或簡易房,，這些房子位置偏遠,、建筑密度大、安全隱患高,；農(nóng)民工人均住房面積低(建設部調(diào)查,，2006)，居住集體宿舍的平均只有5平方米,，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米,，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上；農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣,，多數(shù)房屋缺少陽光,、通風、集中取暖,、獨立衛(wèi)生間等條件,，陰暗,、潮濕，衛(wèi)生條件差,；絕大多數(shù)農(nóng)民工的住房的支出并沒有隨收入提高而增加,，他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住，融入城市的程度很低,，健康的文體休閑娛樂等精神需求無法滿足,。
第二，隨著越來越多的農(nóng)民工家庭流入城市,，對出租房的需求愿望大大增加,。
2008年對杭州農(nóng)民工的一項研究表明(朱明芬，2009),，農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重由1995年的9.7%猛增到2008年的37.6%,。同期，農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2.2%大幅度上升到7.2%,。在我們調(diào)查的農(nóng)民工中,，也有超過44%的農(nóng)民工更傾向于在其務工的城市租房居住。盡管農(nóng)民工自己獨立租房的愿望增強,，但大城市住房的市場租金相對農(nóng)民工的收入來講仍然較高,。據(jù)相關統(tǒng)計，我國目前有超過60%的農(nóng)民工在長三角,、珠三角等大城市和本省的省會城市就業(yè),，即使農(nóng)民工家庭月收入達到3000元，租賃住房仍然困難,。
第三,，受收入較低而房價較高的影響，農(nóng)民工在大城市購房能力普遍較弱,，在中小城鎮(zhèn)購房的意愿較強,。
一是，農(nóng)民工的收入雖然有了一定的增加,，但平均收入仍大大低于城市居民收入,，基本不具備在大城市購房的條件，如2008年在杭州的農(nóng)民工居住在自購住房的比重僅有2.4%(朱明芬,，2009),。但與進城定居意愿相吻合的是，愿意回到家鄉(xiāng)附近中小城鎮(zhèn)購房定居的比重不低,。2006年一項對上海,、廣州、武漢、成都和阜陽等地農(nóng)民工住房問題研究表明(上海市房屋土地資源管理局,，2006)農(nóng)民工愿意留在打工地居住的僅占30%,，有35%的農(nóng)民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居，另有35%的農(nóng)民工打算回鄉(xiāng)建房,。二是,，對于在大城市購房，不僅積累足夠的資金支付首付款對農(nóng)民工來講相當困難,，而且由于缺乏工作保障,，獲得貸款的可能性也很低。三是,，農(nóng)民工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動性對農(nóng)民工在城市購房決策也有重要影響,。所有這些因素決定了，農(nóng)民工在大城市購房難度很大,，租房是最好的選擇,；中小城市和小城鎮(zhèn)、大城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)更有條件滿足農(nóng)民工的購房愿望和能力,。
第四，農(nóng)民工在城里的購房愿望主要出自對子女教育的長遠考慮,。我們對北京農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn),，也有33%的農(nóng)民工傾向于在城市買房，其中60%的是為子女今后的教育和生活考慮,。2008年洛陽市統(tǒng)計局也曾就“進城農(nóng)民的心愿”作過一次調(diào)查,，32%的進城農(nóng)民最關心子女教育問題，77.3%的父母希望子女跟隨到市區(qū)上學,，97.6%的進城務工農(nóng)民希望子女接受高等教育,。所以，政策引導農(nóng)民工在城市落戶和居住時,，應充分考慮教育資源的開放,。
解決農(nóng)民工住房問題的政策建議
要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就要找到使遷徙城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口在城市定居下來的適當解決方式,。這既不能讓農(nóng)民工完全自發(fā)解決,，也不能由政府完全包辦。政策思路是,，針對農(nóng)民工就業(yè)特點,、居住意愿和承受能力，政策重點應在中小城市,、小城鎮(zhèn)和大城市各有側重,。
1.中小城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工住房政策重點配置在購房定居上。中小城市和小城鎮(zhèn)是大部分農(nóng)民工經(jīng)商務工的第一站,，也是許多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重點地區(qū),；大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)是多數(shù)務工農(nóng)民工的暫住地,，也是農(nóng)民工最熟悉、最容易融合的地方,。在中小城市和小城鎮(zhèn),，把農(nóng)民工的住房政策重點配置到引導農(nóng)民工定居符合農(nóng)民工的愿望和實際能力，還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動,。2009年底中央經(jīng)濟工作會議提出的“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,，“要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”，“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”等一系列政策,，將為農(nóng)民工定居中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造最為有利的條件,。具體建議包括：
第一，廉租住房和經(jīng)濟適用住房等城鎮(zhèn)住房保障政策應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工全面開放,。地方政府應將農(nóng)民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃,，中央和省級的住房保障補助資金相應配套支持。
第二,，設立專項啟動資金,，實施農(nóng)民工宅基地與商品房的互換。農(nóng)民工宅基地和商品房的互換可由農(nóng)民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實施,，形成城鄉(xiāng)住房資源的聯(lián)動機制,。政府可以將農(nóng)民退出的宅基地復墾或納入建設用地指標轉(zhuǎn)讓，所得資金用于補償退出宅基地的農(nóng)民,。把農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購房與農(nóng)村住房退出和盤活相銜接,，可以促進農(nóng)村住房和宅基地資源的合理流動和充分利用，減少宅基地的閑置和浪費,，實現(xiàn)農(nóng)民工宅基地的財產(chǎn)功能,，放大農(nóng)民工在城市購房的支付能力，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久定居,。退出宅基地的農(nóng)民工仍可自愿保留農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)承包地,，保證不降低農(nóng)民工已有的保障水平。
第三,，教育資源應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工無條件開放,。將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算,，保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育,。滿足農(nóng)民工對子女教育的需求，激發(fā)和帶動農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居,。
2.大城市的農(nóng)民工住房政策重點應針對薄弱環(huán)節(jié),，集中資源應對風險集中易爆發(fā)的潛在危機。在大城市，農(nóng)民工數(shù)量較多,，形成了大分散,、小集中的居住形態(tài)，雖然農(nóng)民工遍及城市的各個角落,，但又相對集中居住在工地工棚,、集體宿舍、城鄉(xiāng)結合部和城中村地區(qū),，大城市政府的政策應重點保障這些區(qū)域農(nóng)民工的居住安全,，幫助他們改善居住環(huán)境，避免貧民窟現(xiàn)象和公共危機的出現(xiàn),。具體建議是：
第一,，大城市的公共租賃住房向農(nóng)民工開放。租房是農(nóng)民工在大城市最可行的居住方式,。廉租房和經(jīng)濟適用房的保障性資源在滿足本地常住居民的前提下,，可對居住滿一定年限的農(nóng)民工提供。公共租賃住房應完全向有支付條件的農(nóng)民工開放,。
第二,，針對農(nóng)民工租住公共租賃住房，可以制定專門的“先租后買”的住房政策,。政府和租房的農(nóng)民工持有共有產(chǎn)權,，鎖定房價上漲風險，農(nóng)民工先期可以租房,，按能力逐步購回全部產(chǎn)權，以此激發(fā)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房定居的積極性,，鼓勵有條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)長期定居,。
第三，從政策上鼓勵大企業(yè)建設符合衛(wèi)生安全標準的農(nóng)民工宿舍,。城市政府可通過土地,、稅收等政策鼓勵用工量大的企業(yè)和其它企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下,，為農(nóng)民工建集體宿舍,。在強化企業(yè)責任調(diào)動企業(yè)積極性的同時，政府還要負責制定規(guī)則和監(jiān)督實施,。包括制定集體宿舍的最低建設標準,，加強建設和使用監(jiān)管，確保農(nóng)民工居住安全,。
第四,，加強對城鄉(xiāng)結合部和城中村農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力,。加大力度推動公共交通和軌道交通向城外延伸,，增加商業(yè)配套設施，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利,。
第五,，有條件的城市和單位將農(nóng)民工納入住房公積金體系，允許住房公積金用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房,。
(住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心副主任,，研究員)
江蘇省促城鄉(xiāng)發(fā)展將農(nóng)民工納入住房保障
江蘇省委省政府促城鄉(xiāng)發(fā)展27條措施，其中第12條將農(nóng)民工納入住房保障,。第十二條提出,，建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度。把政府促進就業(yè)的責任體制,、公共就業(yè)服務體系,、就業(yè)培訓網(wǎng)絡、城鎮(zhèn)就業(yè)政策向農(nóng)村延伸,，促進農(nóng)村勞動力多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè),。建立健全農(nóng)民就業(yè)失業(yè)登記制度、求職登記制度,、農(nóng)村困難家庭就業(yè)援助登記制度,。
成都規(guī)定農(nóng)民工購經(jīng)適房可落戶
目前，成都市正在啟動的新一輪經(jīng)濟適用房預登記向農(nóng)民工有限度放開,。符合條件的農(nóng)民工可向成都市申請購買中心城區(qū)經(jīng)濟適用房,，并獲得成都市戶籍。
福建省開展農(nóng)民和農(nóng)民工住房貸款業(yè)務
福建省政府日前出臺《關于開展小城鎮(zhèn)綜合改革建設試點的實施意見》,，確定21個小城鎮(zhèn)改革試點,。并推進城市房產(chǎn)開發(fā)政策向試點鎮(zhèn)延伸，保障房地產(chǎn)開發(fā)用地供應,，支持商品住房消費,，建設保障性安居工程；減免試點鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)建設相關規(guī)費,，降低房地產(chǎn)開發(fā)成本,，對山區(qū)試點鎮(zhèn)可降低項目資本金比例；完善住房按揭和抵押貸款的各項配套政策,，開展農(nóng)民和農(nóng)民工住房貸款業(yè)務,，方便農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。
重慶“公租房新政”亮點
新年春節(jié)長假結束后第一個工作日,，重慶市“法人代表”黃奇帆市長忙的第一件事,，就是主持召開市政府第62次常務會議,，重點研究公租房問題，提出今年開工建設500萬平方米公租房,，年底向社會投放20萬平方米公租房,。 |