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石家莊一個(gè)城中村與遠(yuǎn)處高樓相映襯,，城中村由于租房價(jià)格低廉成為很多低收入家庭的聚居區(qū),，而樓房則是他們中很多人遙不可及的夢想,。新華社記者 鞏志宏
攝 | 在我國城市里有這樣一個(gè)地帶：它匯聚了我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口涌入、城市貧民聚居,、城鄉(xiāng)土地分割與城市行政管理弱化等一系列問題——
形象臟亂差
管理近真空
人們總是欣喜地看著城市里不斷攀升的摩天大樓,，不斷拓寬的街道，不斷興建的大廣場……卻很少有人去關(guān)注著城鄉(xiāng)交錯(cuò)的接合部地區(qū),。
在那里,，環(huán)境雜亂，道路泥濘,、交通擁堵、危樓林立,，眾多流動(dòng)人口住著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自建的簡陋出租屋,，每天奔走在城市提供的臨時(shí)性低端崗位之間。然而,，這些城市的建設(shè)者,，卻往往享受不到城市化發(fā)展的成果。
研究城市發(fā)展的學(xué)者認(rèn)為,，城鄉(xiāng)接合部區(qū)域,，匯聚了我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口涌入、城市貧民聚居,、城鄉(xiāng)土地分割與城市行政管理弱化等一系列難點(diǎn)問題,。事實(shí)上，這一區(qū)域已經(jīng)成為城市化快速發(fā)展期的難題,。
“城中村”的“瓦片經(jīng)濟(jì)”
在上海市浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn),，27歲的安徽蚌埠人蔣沖抱著不到2歲的兒子，帶記者穿過兩排臨時(shí)搭建的平房,，來到一片破爛的兩層樓農(nóng)宅,，這里住的都是外來打工者，他們一家住在最北面的一間,。
站在院子里的公用水池邊,，蔣沖對(duì)記者說：我來上海已四五年了，在陸家嘴金融區(qū)一家公司做保安,，哥哥,、妹夫和弟弟，我們四家人都住在這里,，村里的年輕人都到城里來打工,。通過同鄉(xiāng)介紹，才找到這里來的,。這樣的房子月租260元,，在北蔡鎮(zhèn)一帶算是便宜的,，現(xiàn)在很難找到了。
據(jù)北京市流動(dòng)人口管理辦公室統(tǒng)計(jì),，北京有88.5%的流動(dòng)人口居住在城鄉(xiāng)接合部,；復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授的研究表明，居住在上海郊區(qū)的外來人口占來滬外來人口總數(shù)的比重近八成,。
按照我國現(xiàn)行土地政策規(guī)定,，農(nóng)民在自家宅基地興建的住房，不能用于出租,、轉(zhuǎn)讓等商業(yè)行為,。但是巨大的經(jīng)濟(jì)利益，讓城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)民,，紛紛在自家宅基地上加蓋違章建筑,。隨著新增流動(dòng)人口涌入更多，違章樓房的層數(shù)也在增高,，從三層,、四層，直至七層,、八層,。
在北京市海淀區(qū)唐家?guī)X村，一幢白色的7層高樓成為村中最豪華的建筑,。這幢被稱作“巍然屹立公寓”的大樓,，是兄弟四人連同母親，5家人的宅基地合在一起建蓋的,，房東自稱投資上千萬元,，共有338個(gè)房間出租�,！�24小時(shí)供暖和熱水,，上下班有班車接送！”
距離唐家?guī)X不遠(yuǎn)的肖家河社區(qū)有7個(gè)村,，蓋了1.4萬間出租屋,，住有外來人口近4萬人。村里家家都蓋違建房,，四五層樓高的很普遍,；在其中一個(gè)叫正黃旗的自然村，全村只有一戶是平房,。農(nóng)民自建樓除了自住,，一般可以有20-30間房屋出租，每間房月租400元左右，一年收益高達(dá)10萬多元,。在武漢市的姚家?guī)X村,，住有流動(dòng)人口接近2萬人，當(dāng)?shù)匦切巧鐓^(qū)居委會(huì)李主任介紹說,，這里的違建房很多,，社區(qū)有近1000棟用于出租的樓房，一棟房子高四五層,，每家約有20個(gè)房間出租,。
不堪承載的水電氣
北京去年入冬的兩場大雪后，北京海淀區(qū)唐家?guī)X村變成了“泥漿上的村莊”,，村里主干路成了泥漿路,，路兩邊多是四五層的樓房，一樓是餐飲,、超市等店鋪,，再往上是被隔成小房間的出租屋。路兩側(cè)有很多小胡同與主街相連,，就像一條條“泥溝”，行人只能選擇稍淺一些的泥路蹣跚前進(jìn),。
記者趟著沒過鞋面的泥水走進(jìn)一個(gè)一米寬的小胡同,，隨時(shí)要警惕別被住戶們私拉的縱橫交錯(cuò)的電線碰到頭，北側(cè)是一排低矮的平房,，20多間八九平方米的出租屋散發(fā)著難聞的氣味,，這里住著很多從事裝修行業(yè)的農(nóng)民工。湖北黃岡的農(nóng)民工老高告訴記者：“住這里最怕下雨下雪天,，路都沒法走,。”
記者在東南街25號(hào)的一間出租房看到,，這間房僅夠擺放下一張雙人床,、一張桌子和一個(gè)簡易塑料衣櫥。兩名住在這里,、在中關(guān)村經(jīng)營電腦配件攤位的河北青年說,，在這兒生活，最恐怖的是每天上班擠公交車,，早上從七點(diǎn)到九點(diǎn),，好幾千人擁在站點(diǎn)上，本來車過來的時(shí)候擠得已經(jīng)上不去人了,，還要扒開車門,，再擠上去幾個(gè)。
肖家河社區(qū)警長劉京軍告訴記者：以前肖家河地區(qū)打一口井，供應(yīng)3000人喝水沒有問題,，可到了2008年,，要供應(yīng)3萬人喝水，現(xiàn)在打到第3口井,，還是不夠用,。本來村里有一個(gè)自己投資建的排水系統(tǒng)，違章亂建出租房屋多了以后,，排水通道堵塞,，一到下雨，水流不出去,，倒灌進(jìn)村民的住宅,。后來街道辦事處出錢，把村里主要道路的排水做好了,，但是大量垃圾又把下水道給堵了,，還要雇人再去疏通。更嚴(yán)重的是,，房子建得一家連一家,，消防車根本進(jìn)不去，一旦發(fā)生火災(zāi),，只能眼睜睜地看著大火蔓延,，后果不堪設(shè)想。
同樣的困境,，也苦惱著上海市浦東新區(qū)沔北居民區(qū)的黨總支部書記鄭明昌,。他說，村里的流動(dòng)人口多了以后,，夏天用水的時(shí)候特別困難,，雖然換了直徑150厘米主送水管道，但水壓不夠還是供不上水,。衛(wèi)生管理就更加難了,，村里雇了15名衛(wèi)生管理員每天保潔，但臟,、亂,、差現(xiàn)象還是很嚴(yán)重。
北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉景瑞說,，鎮(zhèn)里原來基礎(chǔ)設(shè)施是按兩萬居民建設(shè)的,，現(xiàn)在一下子涌進(jìn)了20萬人。電力不足,，供水吃緊,，下水不暢，環(huán)境也破壞了，想看奧運(yùn)會(huì)電視直播都看不了,，一旦大家同時(shí)看電視,，電閘承擔(dān)不了負(fù)荷就會(huì)跳開。
私搭亂建筑“圍城”
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵,、北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長袁振龍等專家認(rèn)為,，在城市規(guī)劃并沒有將流動(dòng)人口居住問題納入到范疇內(nèi)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用了集體建設(shè)用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋,，滿足了流動(dòng)人口的居住需求,，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義,。但是由于城鄉(xiāng)接合部區(qū)域規(guī)劃長期存在著不統(tǒng)一和不確定的問題,，其建設(shè)和發(fā)展處于無序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現(xiàn)象,，將嚴(yán)重制約城市化的有序推進(jìn),。
記者在調(diào)查中了解到，部分城鄉(xiāng)接合部及“城中村”的混亂狀況,，事實(shí)上是源于城市建設(shè)開發(fā)的不徹底,。當(dāng)城市擴(kuò)展到城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村時(shí)，開發(fā)單位由于看到拆遷成本過高,，就只征用了耕地,，沒有及時(shí)征用農(nóng)村集體建設(shè)用地，出現(xiàn)了“征地不征人”的現(xiàn)象,，這部分“失地農(nóng)民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。
北京市朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)白墻子村的農(nóng)地早在1997年被征用開發(fā)為方莊小區(qū),，村里的建設(shè)用地在規(guī)劃中作為小區(qū)的配套綠地,，當(dāng)?shù)卮迕褚讶哭D(zhuǎn)為城市居民，但因?yàn)榫G化地?zé)o經(jīng)濟(jì)效益,，開發(fā)商遲遲不拆遷,，幾年來村民私搭亂建，把自家房屋租出去了,，村中的大小事務(wù)無人管理,，形成城市“真空”。
由于城鄉(xiāng)接合部呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢,，隨著城市化進(jìn)程,，一方面被逐步被納入城市建成區(qū)，同時(shí)又不斷地向外擴(kuò)展,，吸納新的農(nóng)村地區(qū),，形成新的城鄉(xiāng)接合部。這種不穩(wěn)定性促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建筑和經(jīng)營只能是短期行為，建設(shè)上盡量采取簡易材料,，爭相擴(kuò)大違建面積,，一是為獲得財(cái)產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數(shù)額的拆遷補(bǔ)償,。這也給下一步的城鄉(xiāng)接合部改造帶來較大難度,。
更為嚴(yán)峻的是，大量流動(dòng)人口涌入當(dāng)?shù)匾院�,，原有的鄉(xiāng)村管理體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)人口巨幅增長的壓力,，進(jìn)而形成了城鄉(xiāng)管理的盲區(qū)。在唐家?guī)X村,，本地人口不足3000人,，接納了近5萬人的流動(dòng)人口，相當(dāng)于一個(gè)縣城的人口規(guī)模,，卻仍然由村委會(huì)來管理,，最終的結(jié)果只能是村委會(huì)只管自己的村民，其他的都不管,。
拆村建城是出路
去年底,，記者來到大興區(qū)義和莊村，眼前呈現(xiàn)出的是一大片已經(jīng)騰退出來的空地,。村支部書記趙顯軍說,，這里就是當(dāng)年的村莊，全村一共920戶民宅,，在37天之內(nèi)全部簽訂了拆遷協(xié)議,。2009年以來，北京市典型的城鄉(xiāng)接合部地區(qū)大興區(qū)整建制拆除33個(gè)村近1.18萬戶民宅,，拆除總面積將超過340萬平方米,。當(dāng)?shù)氐呢?fù)責(zé)人介紹說，要想徹底解決城鄉(xiāng)接合部的問題,，出路只有拆遷,。
記者在北京、上海,、武漢等城市看到,，隨著城市化向城區(qū)外圍擴(kuò)展，一些城鄉(xiāng)接合部和“城中村”的土地商業(yè)價(jià)值開始顯現(xiàn)出來,，使政府有能力通過實(shí)施土地開發(fā),，并按市場化價(jià)格對(duì)當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行補(bǔ)償，完成城鄉(xiāng)接合部的治理,。北京的城市拓展區(qū)已從原來朝陽,、豐臺(tái),、海淀，推進(jìn)到大興,、順義,、通州等地；上海2009年提出郊區(qū)與城區(qū)發(fā)展并重的戰(zhàn)略,，并將未來經(jīng)濟(jì)增長重心放在了郊區(qū),；武漢計(jì)劃在3年內(nèi)，把100多個(gè)城中村全部改造,。
武漢市推進(jìn)的大規(guī)模拆遷“城中村”,，也同樣沒有考慮到流動(dòng)人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽區(qū)江堤村,，原來村民的收入主要以出租房屋為主,，村里的流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)厝丝诓畈欢?：1的比例。原村黨支部書記,、現(xiàn)改制為武漢江騰經(jīng)貿(mào)集團(tuán)有限公司董事長肖喜平說,，當(dāng)初流動(dòng)人口租村里一間房子，一個(gè)月只要100元,，而改造完成后,，一個(gè)月的租金要七八百元，根本住不起,，只能往外走,。
在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長、河南籍農(nóng)民工易本耀畫了一張漂泊圖,。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點(diǎn),，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號(hào)-紫竹院路60號(hào)-龔村67號(hào),。搬遷路線跨越北京豐臺(tái),、石景山和海淀三個(gè)行政區(qū)。易本耀形容“就像長征”,，其中1997年春天的兩個(gè)星期里，學(xué)校被迫搬了3次家,。
記者采訪中,，基層干部普遍認(rèn)為拆農(nóng)村、建新城,，才能根本解決城鄉(xiāng)接合部問題,，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長袁振龍指出,，這部分“天量”流動(dòng)人口,，并不會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)接合部的改造和城中村的拆除而離開城市,，只是從一個(gè)地區(qū)又被挪到了另一個(gè)地區(qū)，始終生存在城市邊緣,，最終造成“城市爛邊”的擴(kuò)散效應(yīng),。
打破“不完全城市化”束縛
記者采訪部分城市管理學(xué)專家、人口學(xué)專家認(rèn)為,，大城市城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在的問題,，實(shí)際上反映出我國城市化進(jìn)程中“不完全”、非正規(guī)的特征,，要從根本上解決這些城鎮(zhèn)化的難點(diǎn),，必須打破“不完全城市化”束縛，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口有條件,、有秩序,、低成本向城市轉(zhuǎn)移。
復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授指出,，我國大量農(nóng)村人口遷向城市,，并常住城市就業(yè)、生活,，但他們無法在社會(huì)保障,、公共服務(wù)以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬,，由此形成的“不完全城市化”狀況,，極有可能使原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，演變成“城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”,。
北京市社會(huì)科學(xué)院助理研究員張真理認(rèn)為,，城市人口規(guī)模的變遷實(shí)際上是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，一些城市流動(dòng)人口規(guī)�,？刂颇繕�(biāo)屢設(shè)屢破的事實(shí)說明,，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施“排斥”的政策需要進(jìn)行調(diào)整，一旦流動(dòng)人口成為了城市邊緣人,，將導(dǎo)致新的城市貧困人口增加,，形成城市化的新矛盾。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵,、華東師范大學(xué)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏等專家建議,，應(yīng)穩(wěn)妥有序地改革戶籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶問題,，特別是允許攜家眷長期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù),。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化,，使其在就業(yè),、教育,、住房和社會(huì)保障等方面，享有和具有本地戶籍的市民平等的待遇,。
地處長三角核心區(qū)的浙江省嘉興市進(jìn)行了積極的探索,。這個(gè)擁有180萬流動(dòng)人口的城市，從2007年開始實(shí)行新居民居住證制度,，流動(dòng)人口根據(jù)在本地工作時(shí)間長短,、技能高低、貢獻(xiàn)程度,，申領(lǐng)不同的居住證,，享受相應(yīng)的社會(huì)保障和公共服務(wù)，同時(shí)專門成立了新居民事務(wù)局,，作為市政府直屬的事業(yè)單位,，負(fù)責(zé)為流動(dòng)人口提供就業(yè)、子女教育,、就學(xué),、文化、居住和維權(quán)等一系列服務(wù),，受到流動(dòng)人口的歡迎,，城市也沒有因此而引發(fā)流動(dòng)人口的大規(guī)模涌入。
避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象
“應(yīng)發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,、低成本吸引流動(dòng)人口進(jìn)城就業(yè)和定居的重要功能,，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化,�,！�
農(nóng)民工年平均存錢僅2338元
一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民工一年的消費(fèi)要花多少錢？國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心于2009年9月,，在廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)進(jìn)行了農(nóng)民工問卷調(diào)查,。調(diào)查的結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工每人每年平均收入1.7萬元左右,，總支出為1.4萬元左右,，平均僅存錢2338元。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之二]一個(gè)城市戶籍：捆綁了多少利益
“找不到工作,、沒有住的地方,，他們就會(huì)走。那種認(rèn)為戶籍放開,、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn),，因?yàn)楝F(xiàn)在該來的都來了,，只是法律上不承認(rèn)而已,！”多名受訪專家指出,，戶籍改革不能再停滯不前了，但單純放開戶籍意義不大,，逐步剝離附加在戶口上的勞動(dòng)就業(yè),、教育培訓(xùn)、住房待遇,、生活福利以及社會(huì)保障權(quán)益等功能,，降低戶籍“含金量”，比放開戶籍登記更重要,。
[聚焦“城鎮(zhèn)化”之一]大城市人口"超載" 專家建議適當(dāng)限制流入
近年來,，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，由此伴生的一系列問題如流動(dòng)人口管理,、戶籍制度、城鄉(xiāng)結(jié)合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題,，處置不當(dāng),，甚至可能成為社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)、激發(fā)點(diǎn),。本報(bào)特組織記者分赴京,、滬、粵,、皖,、魯、蘇,、川等省份的多個(gè)城市,，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了一系列調(diào)研，從今天起連續(xù)刊發(fā),，以饗讀者,。 |