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開出3.6億巨獎的河南安陽這家彩票投注站在門頭上懸掛出宣傳條幅,。這家投注站因為沾了巨額大獎的喜氣,，生意紅紅火火，營業(yè)額成倍攀升,，不少外省市的彩民專程跑到這里購買彩票,，期望能夠碰上好運氣。
新華社記者 趙鵬 攝 |
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眾所周知,，彩票是政府為籌集公益事業(yè)資金而主導(dǎo)發(fā)行的,，從誕生起便被國家政策賦予了公益屬性。彩票公益金即政府為支持社會公益事業(yè)發(fā)展,，通過發(fā)行彩票籌集的專項財政資金,�,！皬倪@個角度講，修復(fù)彩票的公信力就是要進(jìn)行‘部門彩票’到‘國家彩票’的意識修正及其相關(guān)的制度安排”,，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說,。
華燈初上，“鐵桿”彩民老劉還是沒管住自己的腿,，“情不自禁”地走進(jìn)了旁邊的福彩銷售點,，身后隱約傳來老婆埋怨地絮叨。
在北京南三環(huán)方莊橋南的第一個十字路口處,，標(biāo)有“中國福利彩票”的大幅燈箱矗在一間不到十平方米的房屋門口,，氤氳霓虹中進(jìn)出者絡(luò)繹不絕———晚飯時分，正是這里人氣最旺的時候,。回眼望去,，不到20米的地方,，老劉的麻辣燙攤正冒著騰騰熱氣。
10月27日,，不上網(wǎng)的老劉還不知道,，那筆近些天一直撩撥著他神經(jīng)，迄今為止國內(nèi)最高彩票獎金已在這一天被領(lǐng)走,。和很多人一樣,，他從一開始就不相信這事那么“純粹”，88注,，3.599億———哪兒會那么巧,？
質(zhì)疑不絕于耳
逼仄的投注站里，彌漫著香煙的味道,�,？傆心敲磶讉�人或十幾個人“駐守”在這里，他們對著懸掛在墻上的福彩雙色球走勢圖苦思冥想,，間或用筆在紙上“推算”,，也有一籌莫展的，就那么無所適從地觀望,。
在老劉看來,，中獎當(dāng)然有運氣的成分，但也要掌握“參悟”的技巧,。去年他花10塊錢中的那2700塊獎金就是這么費腦筋“算”出來的,。
和老劉一樣，有網(wǎng)友也懷疑,，這其中肯定有貓膩,，機(jī)選也不一定那么“清白”,，“現(xiàn)在的高科技咱老百姓哪里能搞明白�,！庇腥擞嬎氵^,，這樣中頭獎的概率為1/17721088，機(jī)選且88倍投注,，簡直如傳說般神奇,。
更讓人覺得蹊蹺的是，在此之前,，網(wǎng)上就有河南網(wǎng)民發(fā)帖詢問“假如中了3億巨獎該怎么花”,，難道一切真的“實屬巧合”？
網(wǎng)上的調(diào)查顯示,，62.87%的網(wǎng)友認(rèn)為,，巨獎很可能有貓膩，另有33.53%的網(wǎng)友選擇“不好說”,。
對于如潮質(zhì)疑,，記者曾致電財政、民政,、中國福利彩票發(fā)行管理中心等相關(guān)部門,，然而，對方或委婉推脫“還不方便表態(tài)”,，或直接拒絕透漏任何信息,，截至發(fā)稿前，相關(guān)部門仍未給出任何回復(fù),。
倒是河南省福利彩票發(fā)行中心曾為此幾度召開新聞發(fā)布會,，宣布中獎?wù)鎸嵱行АＷ罱囊淮问?0月28日,，河南省福彩中心公開的彩票得獎信息稱“獲獎人化名安先生,，中年男性，安陽市人,。安先生購買彩票三年多,，當(dāng)天自己花費1000多元購買了四張彩票，其中一張即為中獎彩票,，完全系個人購買,，過程公正透明不容置疑”。
然而,，種種猜測和質(zhì)疑并未因此而終結(jié),。“對于這種小概率事件,，公眾的難以信任是完全可以理解的,�,！痹呈「＠拾l(fā)行中心一位負(fù)責(zé)人對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，一方面,，我國《彩票管理條例》明確規(guī)定：各級銷售機(jī)構(gòu)(包零售商)對中獎?wù)叩膫�人信息負(fù)有保密責(zé)任,，未經(jīng)中獎?wù)弑救送猓坏脤ν夤_中獎?wù)叩膫�人資料,，另一方面,，囿于彩票是一種不記名的憑證，當(dāng)確認(rèn)有人中獎,、但中獎?wù)呱形刺崾局歇勄�,，彩票機(jī)構(gòu)無從知道確切的中獎?wù)咔闆r及相關(guān)彩票購買情況，所有這些都使得人們的好奇心無法得到很好的滿足,。此外,，福彩中心的發(fā)布會也可能會被認(rèn)為是自說自話，缺乏獨立性,。
不僅如此,，這個積聚著懷疑和不滿的強(qiáng)大螺旋還盤帶出此前一系列為人所共知的彩票弊案。從2001年湖北“體彩假球案”,，2002年南寧“盜打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案,，到2004年西安“寶馬彩票案”,，2006年國內(nèi)首例彩票銷售員利用監(jiān)管漏洞空投套購巨額福利彩票案，2007年,，國家體彩中心原副主任張偉華案,，再到去年國內(nèi)首起網(wǎng)絡(luò)盜竊彩票案……彩票公信力的下降已成不爭事實。
“這些不僅給社會帶來了極大的危害,，同時也使整個彩票業(yè)在人們心中的社會地位造成了嚴(yán)重負(fù)面影響,。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授王宗玉接受《經(jīng)濟(jì)參考報》采訪時說,。他認(rèn)為,，公信力、公開的規(guī)則以及對規(guī)則的嚴(yán)格遵守是彩票業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ),，否則這就不是一個公平的博弈過程,，而是一種欺詐行為。
這讓人想起諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者劉易斯曾說過的“彩票是一種使決定過程免受不正當(dāng)影響的人人平等而且合理的方法,�,！�
對此，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政學(xué)系教師李冬妍總結(jié)說,，質(zhì)疑的產(chǎn)生當(dāng)然是有其客觀原因的,，三億多巨獎產(chǎn)生后的種種傳聞以及中獎?wù)哒鎸嵡闆r的撲朔迷離埋下了質(zhì)疑的種子,；而曾經(jīng)發(fā)生過的多起彩票弊案如同催生質(zhì)疑的肥料；但彩票公益金籌集,、使用,、監(jiān)管過程中的透明性不足、信息披露制度不健全才是質(zhì)疑得以存活的土壤,。
“而現(xiàn)在,，這樣的‘修復(fù)’顯然已越來越迫切�,！彼邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報》采訪時說,。
修復(fù)始于公開
小魏也是投注站的常客,，但他從來不買雙色球和3D,，他只買“快樂8”，3分鐘開一次獎,，自己可以守著屏幕看現(xiàn)場開獎“心里踏實”,。因此，他會熱情地給新手們推薦“快樂8”,，順便悄悄地告訴他們：“知道嗎,？電視上播的雙色球開獎都有假的……”
其實“任何系統(tǒng)都不可能保證百分百不出問題，這里系統(tǒng)不僅僅是IT系統(tǒng),，更包含人與機(jī)器設(shè)備合成的更廣泛意義上的系統(tǒng),。而保證這些系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的前提就是公開，這樣即使在某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些小的瑕疵,，也會因公開而容易被理解,。”上述福彩發(fā)行中心人士表示,。
當(dāng)前,，我國彩票制度中固然存在著運營管理、技術(shù)等方面的缺陷,，但彩票資金使用等必要信息對公眾的公開程度不夠,、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因,，因此“修復(fù)”公信力的路徑上,，彩票行業(yè)在提升發(fā)行銷售系統(tǒng)、開獎系統(tǒng)中的專業(yè)技術(shù)性,，層層設(shè)防以加強(qiáng)安全性的同時,，要在完善信息公開與披露制度方面下“真功夫”。對此,，王宗玉也頗為認(rèn)同,。
李冬妍認(rèn)為,，就信息公開制度而言，如果暫時拋開個人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)孰重孰輕的爭論,，社會最關(guān)注的信息莫過于籌集到的公益金收入究竟是如何被使用的,。政府如果無法將募集的公益金投向、使用效果公開公告,，必然招致更多的質(zhì)疑,。
《彩票管理條例》第三十七條規(guī)定，各級財政部門應(yīng)當(dāng)每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集,、分配和使用情況,，并向社會公告。
目前,，我國彩票公益金在各級政府中分配,，又被安排到各類社會公益事業(yè)發(fā)展中。以福利彩票為例,，從2002年開始,，福利彩票公益金上繳中央財政專項用于支持社會保障、殘疾人事業(yè),、農(nóng)村大病醫(yī)療救助,、奧運工程建設(shè)等其他社會公益領(lǐng)域的金額業(yè)已超過300億元，實現(xiàn)了政府低風(fēng)險,、高回報集聚社會閑散資金,，支持社會福利和公益事業(yè)的制度設(shè)計。
根據(jù)《政府信息公開條例》,，這些信息在資金流經(jīng)過的政府部門中應(yīng)該查得到的�,！暗�,，且不論當(dāng)前我們的政府信息公開制度本身就是不完善的，僅從彩票公益金整體角度來考慮,，信息還是十分分散的,！”李冬妍說出她的擔(dān)憂，如果要對這一問題做以詳細(xì)的公告,，就需要對信息加以集中,，那么，應(yīng)該由誰來匯總,、由誰來公告,、在什么信息平臺上、以何種方式向社會公告,、公告哪些內(nèi)容等等這些具體問題都需要進(jìn)一步做出切實的制度安排與規(guī)定,，才有可能實現(xiàn)彩票資金的透明操作,。
除此之外，有關(guān)人士還建議,，應(yīng)及時披露彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)的財務(wù)管理相關(guān)信息,，除特別規(guī)定以外，發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)所有記錄都應(yīng)視為公共記錄并接受公眾審查,，包括財務(wù)月報,、年度審計報告、彩票購買的人文統(tǒng)計研究報告,、彩票綜合效果研究報告,、彩票安全可靠考核報告等等。
警惕公益金成“私財”
統(tǒng)計顯示,，國務(wù)院自1987年批準(zhǔn)發(fā)行社會福利有獎募捐券,、1994年批準(zhǔn)發(fā)行體育彩票以來，截止2008年底累計發(fā)行彩票5748億元,。其中,，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元,。今年前9個月累計,，銷售彩票957.96億元。其中,，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售546.91億元,，體育彩票機(jī)構(gòu)銷售411.05億元。
根據(jù)國務(wù)院決定,，從2001年起,，彩票資金分割比例調(diào)整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%,，發(fā)行費用不高于15%,。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權(quán)力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財”,。
政府對彩票公益金的預(yù)算管理就體現(xiàn)了這一不斷強(qiáng)化與規(guī)范的過程,。
2004年7月，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出,，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍,，對彩票公益金實行專項預(yù)算管理，提高彩票公益金使用效益,。
2006年,，財政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中,，對彩票資金收入的預(yù)算科目做出了更加準(zhǔn)確的安排,，彩票公益金計入預(yù)算外財政專戶收入。這使彩票公益金的財政管理進(jìn)一步規(guī)范,。
2007年11月,，財政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算,，實行“收支兩條線”管理,，專款專用,，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用,，不得用于平衡一般預(yù)算。
由對彩票公益金的政府非稅收入定性,、到預(yù)算外財政專戶資金管理,、再到政府性基金管理，不難看到,，彩票公益金的財政預(yù)算管理已經(jīng)嘗試變革,。
此外，還有學(xué)者建議,，公益金經(jīng)論證確定使用計劃,、投資方向后，應(yīng)嚴(yán)格參照執(zhí)行并定期將經(jīng)營的會計報表報送財政部門,，每年向社會公開發(fā)布年度決算報告,，同時接受審計部門對彩票公益金的使用進(jìn)行專項審計。
當(dāng)然,，管理遠(yuǎn)不止于此,。“管理者”面臨的窘境至今仍沒有“整改”出路,�,！柏斦块T雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權(quán)，但其本身對彩票發(fā)行,、銷售、開獎環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求的,�,！崩疃赋觥�
《彩票管理條例》中提到,，“國務(wù)院財政部門負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作,。國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級以上工商行政管理機(jī)關(guān),，在各自的職責(zé)范圍內(nèi),，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場秩序,�,！钡捎诓]有相應(yīng)的配套細(xì)則，各部門管什么,、該怎么管等細(xì)節(jié)問題在短期內(nèi)仍很難有定論,，更遑論實施和執(zhí)行。
破除“第三方”崇拜
事實上,，監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點,，有觀點認(rèn)為我國正是缺乏專門且獨立的彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)才難以紓解當(dāng)前居高不下的彩票信任危機(jī)。
一些網(wǎng)站的調(diào)查問卷也顯示,，有六成網(wǎng)民建議設(shè)立獨立的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu),，以在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力,。
的確,，在美國就設(shè)有彩票委員會及全國賭博影響委員會，香港也有獨立專責(zé)博彩事務(wù)管理委員會,，隨著我國博彩業(yè)的開放和政企分開的完善,，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。
持上述觀點的人士建議,，我國應(yīng)建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機(jī)構(gòu),，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過程中的公平,、公開,、公正，使彩票市場的監(jiān)管專門化,、制度化和常規(guī)化,。
然而，王宗玉對此并不認(rèn)同,，“就目前來看,，建立類似的機(jī)構(gòu)似乎還沒有必要，難道每一個行業(yè)都要設(shè)立一個委員會和監(jiān)管機(jī)構(gòu),？”他認(rèn)為,，網(wǎng)民建議設(shè)立彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷可以理解，但這樣一個彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機(jī)嗎,？且不說新老兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著監(jiān)管職責(zé)如何劃分的難題,，恐怕到時誰來監(jiān)管這個“彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”又成為新的問題,。我們的問題關(guān)鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實、執(zhí)法的環(huán)境,、社會的環(huán)境,、行業(yè)操守、人們的道德底線問題,。
“而且一個非�,，F(xiàn)實的問題是，這樣一個獨立的行政機(jī)構(gòu)的運行成本將會最終分?jǐn)偟郊{稅人頭上,�,！鄙鲜鲈呈「＠势卑l(fā)行中心人士提醒。
他還指出,，同樣的道理,，諸如彩票發(fā)行銷售過程中的第三方認(rèn)證、第三方調(diào)查等主張雖說“未嘗不可”,，但也面臨類似問題,。支撐起其“認(rèn)證”、“調(diào)查”的成本誰來承擔(dān),？這些認(rèn)證,、調(diào)查的范圍如何確定，相應(yīng)機(jī)制和平臺又在哪里,，這么多“第三方”真的就能實現(xiàn)完全獨立和客觀嗎,？如果仍需另外的“第三方”對其進(jìn)行規(guī)制，那就是一個連綿不絕無休無止的事情,。
“3.6億巨獎,，在彩票行業(yè)來說是件大事。不過,，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡,，力求合理分配社會資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題,，都要設(shè)立一個所謂的獨立‘第三方’機(jī)構(gòu)來完善的思維并不可取,。”上述人士說,。
顯而易見,，破除“第三方”崇拜，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制,、讓監(jiān)管規(guī)定落到實處便成為當(dāng)務(wù)之急,，而這也得到了被訪者的一致認(rèn)同。
講法律講誠信
彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開的,，一個網(wǎng)狀的法律約束機(jī)制正在形成,，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式,、開獎方式,、開獎程序、資金的分配及使用,、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善,，在司法實踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破,。
2009年4月22日,，國務(wù)院第58次常務(wù)會議通過了《彩票管理條例》，以第554號國務(wù)院令公布,，明確自2009年7月1日起施行,。這一舉措被認(rèn)為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導(dǎo)彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道,。但王宗玉也指出,，《彩票管理條例》如何執(zhí)行和落實很關(guān)鍵，該條例的落實比條例的制定更重要,，也更難,。
當(dāng)然，防患未然總好過以儆效尤,，“尤其是對那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”,，一位業(yè)內(nèi)人士說。
有關(guān)數(shù)據(jù)表明,，全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個從業(yè)人員,。其中，電腦彩票銷售員約220000多人,；網(wǎng)點即開票銷售人員200000人,；中央、省,、地(市)三級發(fā)行,、銷售機(jī)構(gòu)種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%,，高中占20%,，大專以上占6%。
強(qiáng)化這些從業(yè)人員的誠信意識是構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)誠信系統(tǒng)的一個不容小覷的因素,。因此,，各級彩票機(jī)構(gòu)要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養(yǎng)，建立相應(yīng)誠信獎懲機(jī)制,。不管怎樣,，彩票業(yè)本身的法律制度,、運行、監(jiān)管機(jī)制不健全,、不規(guī)范是彩票市場誠信缺失的內(nèi)部原因,，而社會大環(huán)境的影響是彩票市場的誠信缺失的外部原因。彩票市場的誠信缺失,，是社會現(xiàn)象在彩票市場的反映,，并非偶然，因此解決彩票市場的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情,，而是要從中國社會全局出發(fā),，針對中國彩票市場的現(xiàn)狀解決問題，才是“治本”的關(guān)鍵,。
懷疑也好,，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎?wù)吣抑�,。圍繞這筆巨獎的爭論或許還會繼續(xù),，但愿這種爭論成為修復(fù)中國彩票公信力的契機(jī)。 |