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當(dāng)前，招投標(biāo)與政府采購(gòu)在不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,，在規(guī)范采購(gòu)行為,、節(jié)約財(cái)政資金和提高資金效益、發(fā)揮政策功能,、促進(jìn)廉政建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公平正義等方面取得顯著成績(jī),。但另一方面，招投標(biāo)和政府采購(gòu)的現(xiàn)狀并未得到社會(huì)大眾的普遍滿意,。不斷出現(xiàn)的各種問(wèn)題在考驗(yàn)著這項(xiàng)制度,，迫切需要確立公共采購(gòu)新理念，加快公共采購(gòu)制度創(chuàng)新,。
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問(wèn)題
招投標(biāo)與政府采購(gòu)目前存在的突出問(wèn)題包括：一是法律制度問(wèn)題,。《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》對(duì)同一行為作不同規(guī)范,，導(dǎo)致混亂,。按招投標(biāo)法，發(fā)改委部門有權(quán)審定招標(biāo)方式,，各建設(shè),、交通、水利,、工信等部門從事工程及設(shè)備管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能,。按政府采購(gòu)法，財(cái)政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購(gòu)管理監(jiān)督職能,，由財(cái)政部門監(jiān)管,。從法律上看，工程,、貨物和服務(wù)的管理和操作沒(méi)有明確界定,，各行政監(jiān)督部門出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章都是指導(dǎo)同一采購(gòu)行為,，相互交叉和沖突，帶來(lái)許多實(shí)際問(wèn)題,。二是管理體制問(wèn)題,。工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是管理者還是評(píng)審會(huì)組長(zhǎng)的重位現(xiàn)象，監(jiān)督管理部門多且交叉重疊,，監(jiān)督管理力量薄弱,。政府采購(gòu)監(jiān)督、執(zhí)行的關(guān)系法律規(guī)定明確但無(wú)操作性,，致使出現(xiàn)協(xié)調(diào)難現(xiàn)象,。招投標(biāo)和政府采購(gòu)管理部門的層級(jí)、人員和專業(yè)性都很難適應(yīng)現(xiàn)有工作局面,。三是操作機(jī)制問(wèn)題,。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，具體的工程,、貨物和服務(wù)采購(gòu),，就存在采購(gòu)人、招標(biāo)人,、招標(biāo)代理,、招投標(biāo)中心、公共資源中心,、工程交易中心,、政府采購(gòu)中心等各種難以界定職能的操作模式。僅以政府采購(gòu)中心為例,，全國(guó)就有九種模式,，其職能定位、隸屬關(guān)系,、行政級(jí)別和業(yè)務(wù)內(nèi)容各不一樣,。四是行為操守問(wèn)題。在現(xiàn)行運(yùn)作模式中,，采購(gòu)人(招標(biāo)人)權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一,，名義上評(píng)審決策權(quán)讓渡給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審委員會(huì)，但在制度不健全監(jiān)督不完善情況下,，可操作空間大,；評(píng)審委員會(huì)作為臨時(shí)兼職組織，權(quán)責(zé)利不配比,，影響采購(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),；過(guò)于注重招標(biāo)投標(biāo)評(píng)標(biāo)和采購(gòu)程序環(huán)節(jié)，采購(gòu)前和采購(gòu)后行為缺乏規(guī)范,；供應(yīng)商缺乏管理,，出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；在前期方案中設(shè)定“機(jī)關(guān)”,、拉攏采購(gòu)人和評(píng)委會(huì),、圍標(biāo)串標(biāo)、亂質(zhì)疑亂投訴等現(xiàn)象不斷發(fā)生,；采購(gòu)和招標(biāo)缺乏全局化,、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化概念；采購(gòu)功能,、實(shí)體需求,、質(zhì)量、價(jià)格,、服務(wù)和程序沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合,。
確立公共采購(gòu)新理念
在當(dāng)前形勢(shì)下，如何尋求一個(gè)更好的理念或模式來(lái)統(tǒng)領(lǐng)招投標(biāo)和政府采購(gòu)工作,，確保對(duì)招投標(biāo)和政府采購(gòu)統(tǒng)一規(guī)范管理,，形成有利于決策、監(jiān)督和執(zhí)行的有效機(jī)制,，公共采購(gòu)這一新理念應(yīng)運(yùn)而生,。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，公共采購(gòu)就是涵蓋招投標(biāo)和政府采購(gòu)的理念,。建立和推進(jìn)公共采購(gòu)制度改革必須從更高視角更深層面認(rèn)識(shí)這一新生事物,。
明確公共采購(gòu)定義。公共采購(gòu),，是指公共部門使用公共資金通過(guò)招標(biāo),、談判或詢價(jià)等方式獲得工程、貨物和服務(wù)的行為,。它有如下特征：一是主體的公共性,。主體是公共部門，包括國(guó)家機(jī)關(guān),、政府,、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等部門,。二是資金的公共性,。凡是涉及公共性資金包括預(yù)算、非預(yù)算,、自籌資金甚至貸款,、國(guó)外援助和捐贈(zèng)等都屬于這一范圍。三是對(duì)象的廣泛性,。既包括工程,，也包括貨物和服務(wù),。四是取得方式的法定性。由于其公共性,，必須體現(xiàn)公開(kāi)透明,、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正信用原則,，通過(guò)招標(biāo),、談判、詢價(jià)等方式進(jìn)行,。五是方法的多樣性,。采用購(gòu)買、租賃,、委托或雇用等形式取得,。六是行為和管理的完善性。必須著重指出的是,，公共采購(gòu)涵蓋現(xiàn)實(shí)中的招投標(biāo)和政府采購(gòu),。招投標(biāo)只是公共采購(gòu)的一種取得方式。目前法律調(diào)整的政府采購(gòu)局限了國(guó)有企業(yè)采購(gòu)和集中目錄或限額以下采購(gòu),，政府采購(gòu)定義相對(duì)局限,。而公共采購(gòu)的核心是采購(gòu)時(shí)所遵循的公共利益性，是一種從采購(gòu)預(yù)算或計(jì)劃,、市場(chǎng)尋源,、詢價(jià)招標(biāo)或談判過(guò)程、合同及履約支付等的全部行為,，也是包括公共采購(gòu)政策,、采購(gòu)方式及采購(gòu)管理在內(nèi)的對(duì)公共采購(gòu)行為的總稱，亦指公共采購(gòu)的管理制度,。它是與個(gè)人采購(gòu),、企業(yè)采購(gòu)相對(duì)而言的一種采購(gòu)行為。
公共采購(gòu)要把握采購(gòu)基本目標(biāo),。包括采購(gòu)功能用途,、質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)以及物有所值為宗旨的實(shí)質(zhì)性要求,，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的,。兩者相互統(tǒng)一，不可只側(cè)重一方面,。必須將程序作為采購(gòu)實(shí)質(zhì)要求的附屬規(guī)定工作融入采購(gòu)主體的采購(gòu)過(guò)程中,，使采購(gòu)主體真正實(shí)現(xiàn)采購(gòu)權(quán)，又注重程序要求,。
在通過(guò)程序把握采購(gòu)實(shí)質(zhì)性要求的目標(biāo)建設(shè)中,，確立公共采購(gòu)價(jià)格體系,。從理論上說(shuō)，定價(jià)定天下,。一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目,，采購(gòu)內(nèi)容、質(zhì)量和服務(wù)合成采購(gòu)價(jià)格,。采購(gòu)價(jià)格科學(xué)了，腐敗也減少了,，市場(chǎng)也規(guī)范了,，也不會(huì)過(guò)分依賴采購(gòu)程序性特別是招投標(biāo)了。一個(gè)產(chǎn)品在同一地方不同時(shí)期價(jià)格不同,；在同一時(shí)間不同地方價(jià)格也不同,；同一產(chǎn)品不同檔次型號(hào)價(jià)格也不同，所以價(jià)格是個(gè)動(dòng)態(tài)也是個(gè)規(guī)律性的機(jī)制,，建立公共采購(gòu)價(jià)格體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜科學(xué)專業(yè)的非常有意義的工作,。
公共采購(gòu)要真正明確采購(gòu)主體采購(gòu)權(quán)。在現(xiàn)行招投標(biāo)和政府采購(gòu)過(guò)程中,，制度設(shè)計(jì)最大的一個(gè)問(wèn)題就是采購(gòu)(招標(biāo))人職責(zé)模糊,。采購(gòu)人和采購(gòu)中心兩個(gè)采購(gòu)權(quán)重疊。招投標(biāo)和政府采購(gòu)的最終決策權(quán)給了臨時(shí)機(jī)構(gòu)“評(píng)審委員會(huì)”而不是采購(gòu)人,。而“啞巴”評(píng)標(biāo)更將過(guò)于注重程序化工作發(fā)揮到極致(當(dāng)然這有深刻的背景和原因),。公共采購(gòu)制度創(chuàng)新必須真正明確采購(gòu)中心是通用采購(gòu)主體，各部門是專用采購(gòu)主體,，享有充分采購(gòu)行為權(quán)利,，承擔(dān)采購(gòu)行為義務(wù)和責(zé)任。此種行為包括透明競(jìng)爭(zhēng)和信用及物有所值等原則要求下的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任,。在這樣要求下,，專家自由裁量權(quán)將逐步縮小，專家的作用將真正體現(xiàn)參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用,。
公共采購(gòu)要加強(qiáng)采購(gòu)供需雙方行為規(guī)范建設(shè)和采購(gòu)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),。
公共采購(gòu)制度創(chuàng)新內(nèi)容和思路
要開(kāi)展公共采購(gòu)制度創(chuàng)新，就必須在體制制度機(jī)制上進(jìn)一步創(chuàng)新和完善,。在制度上盡快制定《公共采購(gòu)法》,，統(tǒng)一目前的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，成為公共采購(gòu)母法,。在《公共采購(gòu)法》母法框架下,，制定《公共采購(gòu)工程法》、《公共采購(gòu)貨物服務(wù)法》,、《公共采購(gòu)管理?xiàng)l例》,、《公共采購(gòu)執(zhí)行條例》,、《公共采購(gòu)程序條例》、《公共采購(gòu)違法處罰辦法》,、《公共采購(gòu)職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)》,、《公共采購(gòu)人才職業(yè)化實(shí)施條例》和《公共采購(gòu)政策功能制度》等法規(guī)規(guī)章制度，盡快健全理順公共采購(gòu)法律制度體系,。
參考國(guó)際通行做法,，建立采購(gòu)管理與采購(gòu)執(zhí)行既統(tǒng)一又內(nèi)部分離的制度，確保有機(jī)協(xié)調(diào)和制約,。按照公共采購(gòu)的理念,，實(shí)行管采(采購(gòu)管理和采購(gòu)實(shí)施)分離，采用(采購(gòu)和使用)機(jī)構(gòu)分離,，確保公共采購(gòu)的各種目標(biāo)落到實(shí)處,。公共采購(gòu)管理權(quán)集中，采購(gòu)權(quán)適當(dāng)分離,，采購(gòu)監(jiān)督權(quán)多角度,，集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合�,？梢栽O(shè)立各級(jí)公共采購(gòu)管理委員會(huì),，由政府一把手擔(dān)任，各部門組成,，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共采購(gòu)全局和重大性問(wèn)題,；在已有改革基礎(chǔ)上，將各部門招投標(biāo)或政府采購(gòu)管理權(quán)歸一,，獨(dú)立行使公共采購(gòu)管理權(quán),，履行公共采購(gòu)政策法規(guī)制定、工程,、貨物,、服務(wù)采購(gòu)管理、監(jiān)督投訴及違法行為查處,、采購(gòu)計(jì)劃及標(biāo)準(zhǔn)制定,、采購(gòu)人、采購(gòu)中心(含部門采購(gòu)中心)和專家及供應(yīng)商管理等職能,。公共采購(gòu)管理委員會(huì)下設(shè)政府(公共)采購(gòu)中心,，代表本級(jí)政府行使通用工程、貨物和服務(wù)的集中采購(gòu)實(shí)施,，具有采購(gòu)權(quán),。具有上下級(jí)行業(yè)指導(dǎo)作用。公共采購(gòu)中心可以由公共采購(gòu)管理部門代管。各職能部門和各國(guó)有企業(yè)代表本部門或本單位,，行使專用工程,、貨物和服務(wù)的為本職能部門服務(wù)的采購(gòu)實(shí)施，具有采購(gòu)權(quán),。一級(jí)政府設(shè)立公共采購(gòu)網(wǎng),，由采購(gòu)中心統(tǒng)一組織實(shí)施和維護(hù)，同時(shí)建立本級(jí)政府供應(yīng)商會(huì)員庫(kù)和專家?guī)�,。舉例說(shuō)明：所有部門采購(gòu)房屋,、信息化等通用工程；電腦,、辦公家具,、空調(diào)等通用設(shè)備；物業(yè)管理,、差旅、辦公租賃,、監(jiān)理服務(wù)和日常物料等由公共集中采購(gòu)中心負(fù)責(zé)采購(gòu),，部門使用。各部門如水利部門水利工程,、市政部門市政建設(shè),、建設(shè)部門建設(shè)工程、規(guī)劃部門規(guī)劃服務(wù)等由各部門作為采購(gòu)人行使采購(gòu)權(quán),，但采購(gòu)程序在采購(gòu)中心(可以是部門采購(gòu)中心)或交易中心統(tǒng)一進(jìn)行,。
公共采購(gòu)必須發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的重大作用。行業(yè)協(xié)會(huì)可以積極配合政府各有關(guān)部門,，團(tuán)結(jié),、調(diào)動(dòng)各方面力量，以服務(wù)為宗旨,，做好自律,、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作,。具體來(lái)講,，一是為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人等提供政策法律咨詢,、培訓(xùn),、聯(lián)絡(luò)、交流,、信息發(fā)布等服務(wù),；二是發(fā)揮橋梁紐帶作用，反映當(dāng)事人的呼聲、意見(jiàn)和建議,，傳遞政府政策意向,，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；三是協(xié)助政府部門開(kāi)展行業(yè)管理,，規(guī)范公共采購(gòu)活動(dòng);四是制訂并組織實(shí)施公共采購(gòu)行業(yè)的行規(guī),、行約，建立行業(yè)自律機(jī)制,，提高行業(yè)整體素質(zhì),。
公共采購(gòu)制度創(chuàng)新必須把握專業(yè)化和電子化的要求。不單是采購(gòu)行為規(guī)范,、采購(gòu)運(yùn)行專業(yè)化,，管理監(jiān)督也要專業(yè)化。采購(gòu)實(shí)施和監(jiān)督管理需建立電子化采購(gòu)和監(jiān)管平臺(tái),，力爭(zhēng)采購(gòu)計(jì)劃,、采購(gòu)發(fā)標(biāo)、采購(gòu)接標(biāo),、采購(gòu)評(píng)審,、采購(gòu)確定、合同簽訂,、履約驗(yàn)收,、支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)全程電子化,。
公共采購(gòu)制度建立必須更加注重公開(kāi)透明,、公平競(jìng)爭(zhēng)和公正信用原則，更加注重監(jiān)督監(jiān)察和廉潔,。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)人的監(jiān)察,。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的定期審計(jì)。公共采購(gòu)管理部門和公共(政府)采購(gòu)中心除了內(nèi)部職能制約,、業(yè)務(wù)分離和專業(yè)化,、電子化等在制度上保證“三公”原則和廉潔要求外，應(yīng)該建立嚴(yán)格廉潔服務(wù)和廉政績(jī)效考核制度,。內(nèi)部設(shè)立廉政績(jī)效專員,，對(duì)人員進(jìn)行定期考核；外部由政府,、紀(jì)委審計(jì)等進(jìn)行廉政績(jī)效考核,。實(shí)行嚴(yán)格獎(jiǎng)懲機(jī)制，保證廉潔性要求,。
在具體實(shí)施公共采購(gòu)制度創(chuàng)新過(guò)程中,，必須積極穩(wěn)妥進(jìn)行，注意方式方法�,？梢栽诔雠_(tái)《公共采購(gòu)法》及其細(xì)則前由人大對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》作出解釋,，使之向公共采購(gòu)方向靠近，厘清當(dāng)前兩者突出問(wèn)題和向國(guó)際化靠攏,；盡快統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立公共采購(gòu)管理部門,，統(tǒng)一規(guī)范公共采購(gòu)中心建設(shè)；特別注意人才隊(duì)伍的選擇,，可以在現(xiàn)有集采機(jī)構(gòu)以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選拔優(yōu)秀人才充實(shí)到采購(gòu)管理機(jī)構(gòu),、采購(gòu)人和采購(gòu)中心隊(duì)伍；可以將招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)或政府采購(gòu)協(xié)會(huì)改組合并成為公共采購(gòu)協(xié)會(huì),；可以參照律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師成熟建制,，盡快開(kāi)展公共采購(gòu)專業(yè)化隊(duì)伍職業(yè)道德和法律責(zé)任體系建設(shè)；可以設(shè)立中國(guó)公共采購(gòu)學(xué)院,，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè),、理論與實(shí)務(wù)水平工作，提升隊(duì)伍專業(yè)化能力,；可以第三方委托參與電子化建設(shè),，促進(jìn)全國(guó)公共采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)盡快形成。根據(jù)采購(gòu)中心和采購(gòu)人均為公務(wù)管理的原則,，按公共采購(gòu)行為內(nèi)容、采購(gòu)本質(zhì)及政府與市場(chǎng)中介組織職能分工要求,，妥善區(qū)分哪些應(yīng)屬于公共采購(gòu)權(quán)專業(yè)化內(nèi)容,，哪些可以委托中介代理職能。
(作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院國(guó)際公共采購(gòu)管理博士生) |