|
當(dāng)前,，招投標(biāo)與政府采購在不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用,，在規(guī)范采購行為,、節(jié)約財政資金和提高資金效益、發(fā)揮政策功能,、促進(jìn)廉政建設(shè)和維護(hù)社會公平正義等方面取得顯著成績。但另一方面,，招投標(biāo)和政府采購的現(xiàn)狀并未得到社會大眾的普遍滿意,。不斷出現(xiàn)的各種問題在考驗(yàn)著這項(xiàng)制度，迫切需要確立公共采購新理念,，加快公共采購制度創(chuàng)新,。
招投標(biāo)與政府采購目前存在的突出問題
招投標(biāo)與政府采購目前存在的突出問題包括：一是法律制度問題�,！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》對同一行為作不同規(guī)范,，導(dǎo)致混亂。按招投標(biāo)法,，發(fā)改委部門有權(quán)審定招標(biāo)方式,，各建設(shè)、交通,、水利,、工信等部門從事工程及設(shè)備管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。按政府采購法,，財政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購管理監(jiān)督職能,，由財政部門監(jiān)管。從法律上看,，工程,、貨物和服務(wù)的管理和操作沒有明確界定，各行政監(jiān)督部門出臺的法規(guī)規(guī)章都是指導(dǎo)同一采購行為,，相互交叉和沖突,，帶來許多實(shí)際問題。二是管理體制問題,。工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是管理者還是評審會組長的重位現(xiàn)象,，監(jiān)督管理部門多且交叉重疊，監(jiān)督管理力量薄弱,。政府采購監(jiān)督,、執(zhí)行的關(guān)系法律規(guī)定明確但無操作性，致使出現(xiàn)協(xié)調(diào)難現(xiàn)象,。招投標(biāo)和政府采購管理部門的層級,、人員和專業(yè)性都很難適應(yīng)現(xiàn)有工作局面。三是操作機(jī)制問題,。簡單來說,，具體的工程、貨物和服務(wù)采購,，就存在采購人,、招標(biāo)人,、招標(biāo)代理、招投標(biāo)中心,、公共資源中心,、工程交易中心、政府采購中心等各種難以界定職能的操作模式,。僅以政府采購中心為例,，全國就有九種模式，其職能定位,、隸屬關(guān)系,、行政級別和業(yè)務(wù)內(nèi)容各不一樣。四是行為操守問題,。在現(xiàn)行運(yùn)作模式中,，采購人(招標(biāo)人)權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，名義上評審決策權(quán)讓渡給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或評審委員會,，但在制度不健全監(jiān)督不完善情況下,，可操作空間大；評審委員會作為臨時兼職組織,，權(quán)責(zé)利不配比,，影響采購目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；過于注重招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)和采購程序環(huán)節(jié),，采購前和采購后行為缺乏規(guī)范,；供應(yīng)商缺乏管理，出現(xiàn)無序競爭,；在前期方案中設(shè)定“機(jī)關(guān)”,、拉攏采購人和評委會、圍標(biāo)串標(biāo),、亂質(zhì)疑亂投訴等現(xiàn)象不斷發(fā)生,；采購和招標(biāo)缺乏全局化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化概念,；采購功能,、實(shí)體需求、質(zhì)量,、價格,、服務(wù)和程序沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
確立公共采購新理念
在當(dāng)前形勢下,，如何尋求一個更好的理念或模式來統(tǒng)領(lǐng)招投標(biāo)和政府采購工作,，確保對招投標(biāo)和政府采購統(tǒng)一規(guī)范管理，形成有利于決策、監(jiān)督和執(zhí)行的有效機(jī)制,，公共采購這一新理念應(yīng)運(yùn)而生,。簡單來說，公共采購就是涵蓋招投標(biāo)和政府采購的理念,。建立和推進(jìn)公共采購制度改革必須從更高視角更深層面認(rèn)識這一新生事物,。
明確公共采購定義。公共采購,，是指公共部門使用公共資金通過招標(biāo)、談判或詢價等方式獲得工程,、貨物和服務(wù)的行為,。它有如下特征：一是主體的公共性。主體是公共部門,，包括國家機(jī)關(guān),、政府、國有企事業(yè)單位,、社會團(tuán)體等部門,。二是資金的公共性。凡是涉及公共性資金包括預(yù)算,、非預(yù)算,、自籌資金甚至貸款、國外援助和捐贈等都屬于這一范圍,。三是對象的廣泛性,。既包括工程，也包括貨物和服務(wù),。四是取得方式的法定性,。由于其公共性，必須體現(xiàn)公開透明,、公平競爭,、公正信用原則，通過招標(biāo),、談判,、詢價等方式進(jìn)行。五是方法的多樣性,。采用購買,、租賃、委托或雇用等形式取得,。六是行為和管理的完善性,。必須著重指出的是，公共采購涵蓋現(xiàn)實(shí)中的招投標(biāo)和政府采購,。招投標(biāo)只是公共采購的一種取得方式,。目前法律調(diào)整的政府采購局限了國有企業(yè)采購和集中目錄或限額以下采購,，政府采購定義相對局限。而公共采購的核心是采購時所遵循的公共利益性,，是一種從采購預(yù)算或計(jì)劃,、市場尋源、詢價招標(biāo)或談判過程,、合同及履約支付等的全部行為,，也是包括公共采購政策、采購方式及采購管理在內(nèi)的對公共采購行為的總稱,，亦指公共采購的管理制度,。它是與個人采購、企業(yè)采購相對而言的一種采購行為,。
公共采購要把握采購基本目標(biāo),。包括采購功能用途、質(zhì)量,、價格和服務(wù)以及物有所值為宗旨的實(shí)質(zhì)性要求,，而這些要求是在注重“三公”程序性原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。兩者相互統(tǒng)一,，不可只側(cè)重一方面,。必須將程序作為采購實(shí)質(zhì)要求的附屬規(guī)定工作融入采購主體的采購過程中，使采購主體真正實(shí)現(xiàn)采購權(quán),，又注重程序要求,。
在通過程序把握采購實(shí)質(zhì)性要求的目標(biāo)建設(shè)中，確立公共采購價格體系,。從理論上說,，定價定天下。一個采購項(xiàng)目,，采購內(nèi)容,、質(zhì)量和服務(wù)合成采購價格。采購價格科學(xué)了,，腐敗也減少了,，市場也規(guī)范了，也不會過分依賴采購程序性特別是招投標(biāo)了,。一個產(chǎn)品在同一地方不同時期價格不同,；在同一時間不同地方價格也不同；同一產(chǎn)品不同檔次型號價格也不同,，所以價格是個動態(tài)也是個規(guī)律性的機(jī)制,，建立公共采購價格體系是一項(xiàng)長期復(fù)雜科學(xué)專業(yè)的非常有意義的工作。
公共采購要真正明確采購主體采購權(quán)。在現(xiàn)行招投標(biāo)和政府采購過程中,，制度設(shè)計(jì)最大的一個問題就是采購(招標(biāo))人職責(zé)模糊,。采購人和采購中心兩個采購權(quán)重疊。招投標(biāo)和政府采購的最終決策權(quán)給了臨時機(jī)構(gòu)“評審委員會”而不是采購人,。而“啞巴”評標(biāo)更將過于注重程序化工作發(fā)揮到極致(當(dāng)然這有深刻的背景和原因),。公共采購制度創(chuàng)新必須真正明確采購中心是通用采購主體，各部門是專用采購主體,，享有充分采購行為權(quán)利,，承擔(dān)采購行為義務(wù)和責(zé)任。此種行為包括透明競爭和信用及物有所值等原則要求下的權(quán)利與義務(wù)責(zé)任,。在這樣要求下,，專家自由裁量權(quán)將逐步縮小，專家的作用將真正體現(xiàn)參謀和咨詢建議作用而不是主要決定作用,。
公共采購要加強(qiáng)采購供需雙方行為規(guī)范建設(shè)和采購標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),。
公共采購制度創(chuàng)新內(nèi)容和思路
要開展公共采購制度創(chuàng)新,，就必須在體制制度機(jī)制上進(jìn)一步創(chuàng)新和完善,。在制度上盡快制定《公共采購法》，統(tǒng)一目前的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》,，成為公共采購母法,。在《公共采購法》母法框架下，制定《公共采購工程法》,、《公共采購貨物服務(wù)法》,、《公共采購管理?xiàng)l例》、《公共采購執(zhí)行條例》,、《公共采購程序條例》,、《公共采購違法處罰辦法》、《公共采購職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)》,、《公共采購人才職業(yè)化實(shí)施條例》和《公共采購政策功能制度》等法規(guī)規(guī)章制度,，盡快健全理順公共采購法律制度體系。
參考國際通行做法,，建立采購管理與采購執(zhí)行既統(tǒng)一又內(nèi)部分離的制度,，確保有機(jī)協(xié)調(diào)和制約。按照公共采購的理念,，實(shí)行管采(采購管理和采購實(shí)施)分離,，采用(采購和使用)機(jī)構(gòu)分離，確保公共采購的各種目標(biāo)落到實(shí)處,。公共采購管理權(quán)集中,，采購權(quán)適當(dāng)分離，采購監(jiān)督權(quán)多角度，集中采購和分散采購相結(jié)合,�,？梢栽O(shè)立各級公共采購管理委員會，由政府一把手擔(dān)任,，各部門組成,，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共采購全局和重大性問題；在已有改革基礎(chǔ)上,，將各部門招投標(biāo)或政府采購管理權(quán)歸一,，獨(dú)立行使公共采購管理權(quán)，履行公共采購政策法規(guī)制定,、工程,、貨物、服務(wù)采購管理,、監(jiān)督投訴及違法行為查處,、采購計(jì)劃及標(biāo)準(zhǔn)制定、采購人,、采購中心(含部門采購中心)和專家及供應(yīng)商管理等職能,。公共采購管理委員會下設(shè)政府(公共)采購中心，代表本級政府行使通用工程,、貨物和服務(wù)的集中采購實(shí)施,，具有采購權(quán)。具有上下級行業(yè)指導(dǎo)作用,。公共采購中心可以由公共采購管理部門代管,。各職能部門和各國有企業(yè)代表本部門或本單位，行使專用工程,、貨物和服務(wù)的為本職能部門服務(wù)的采購實(shí)施,，具有采購權(quán)。一級政府設(shè)立公共采購網(wǎng),，由采購中心統(tǒng)一組織實(shí)施和維護(hù),，同時建立本級政府供應(yīng)商會員庫和專家?guī)臁Ｅe例說明：所有部門采購房屋,、信息化等通用工程,；電腦、辦公家具,、空調(diào)等通用設(shè)備,；物業(yè)管理、差旅,、辦公租賃,、監(jiān)理服務(wù)和日常物料等由公共集中采購中心負(fù)責(zé)采購,，部門使用。各部門如水利部門水利工程,、市政部門市政建設(shè),、建設(shè)部門建設(shè)工程、規(guī)劃部門規(guī)劃服務(wù)等由各部門作為采購人行使采購權(quán),，但采購程序在采購中心(可以是部門采購中心)或交易中心統(tǒng)一進(jìn)行,。
公共采購必須發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的重大作用。行業(yè)協(xié)會可以積極配合政府各有關(guān)部門,，團(tuán)結(jié),、調(diào)動各方面力量，以服務(wù)為宗旨,，做好自律,、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作,。具體來講,，一是為采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人等提供政策法律咨詢,、培訓(xùn),、聯(lián)絡(luò)、交流,、信息發(fā)布等服務(wù),；二是發(fā)揮橋梁紐帶作用,，反映當(dāng)事人的呼聲,、意見和建議，傳遞政府政策意向,，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,；三是協(xié)助政府部門開展行業(yè)管理，規(guī)范公共采購活動;四是制訂并組織實(shí)施公共采購行業(yè)的行規(guī),、行約,，建立行業(yè)自律機(jī)制，提高行業(yè)整體素質(zhì),。
公共采購制度創(chuàng)新必須把握專業(yè)化和電子化的要求,。不單是采購行為規(guī)范、采購運(yùn)行專業(yè)化,，管理監(jiān)督也要專業(yè)化,。采購實(shí)施和監(jiān)督管理需建立電子化采購和監(jiān)管平臺，力爭采購計(jì)劃,、采購發(fā)標(biāo),、采購接標(biāo),、采購評審、采購確定,、合同簽訂,、履約驗(yàn)收、支付評價,、監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)全程電子化,。
公共采購制度建立必須更加注重公開透明、公平競爭和公正信用原則,，更加注重監(jiān)督監(jiān)察和廉潔,。紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對人的監(jiān)察。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對采購業(yè)務(wù)的定期審計(jì),。公共采購管理部門和公共(政府)采購中心除了內(nèi)部職能制約,、業(yè)務(wù)分離和專業(yè)化、電子化等在制度上保證“三公”原則和廉潔要求外,，應(yīng)該建立嚴(yán)格廉潔服務(wù)和廉政績效考核制度,。內(nèi)部設(shè)立廉政績效專員，對人員進(jìn)行定期考核,；外部由政府,、紀(jì)委審計(jì)等進(jìn)行廉政績效考核。實(shí)行嚴(yán)格獎懲機(jī)制,，保證廉潔性要求,。
在具體實(shí)施公共采購制度創(chuàng)新過程中，必須積極穩(wěn)妥進(jìn)行,，注意方式方法,。可以在出臺《公共采購法》及其細(xì)則前由人大對《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》作出解釋,，使之向公共采購方向靠近,，厘清當(dāng)前兩者突出問題和向國際化靠攏；盡快統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建立公共采購管理部門,，統(tǒng)一規(guī)范公共采購中心建設(shè),；特別注意人才隊(duì)伍的選擇，可以在現(xiàn)有集采機(jī)構(gòu)以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選拔優(yōu)秀人才充實(shí)到采購管理機(jī)構(gòu),、采購人和采購中心隊(duì)伍,；可以將招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會或政府采購協(xié)會改組合并成為公共采購協(xié)會；可以參照律師和注冊會計(jì)師成熟建制,，盡快開展公共采購專業(yè)化隊(duì)伍職業(yè)道德和法律責(zé)任體系建設(shè),；可以設(shè)立中國公共采購學(xué)院，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè),、理論與實(shí)務(wù)水平工作,，提升隊(duì)伍專業(yè)化能力,；可以第三方委托參與電子化建設(shè)，促進(jìn)全國公共采購統(tǒng)一大市場盡快形成,。根據(jù)采購中心和采購人均為公務(wù)管理的原則,，按公共采購行為內(nèi)容、采購本質(zhì)及政府與市場中介組織職能分工要求,，妥善區(qū)分哪些應(yīng)屬于公共采購權(quán)專業(yè)化內(nèi)容,，哪些可以委托中介代理職能。
(作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院國際公共采購管理博士生) |