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“政府的錢畢竟是有限的,，如何在大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上引入社會(huì)資金,，將成為今后工作的重點(diǎn),�,！痹诮罩醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)主辦的“2008公共采購國(guó)際論壇”上,，北京市發(fā)改委法規(guī)處處長(zhǎng)韓曉芳表示,。
據(jù)了解,，隨著國(guó)家四萬億投資計(jì)劃公布之后,，各地政府鐵路,、公路大型基礎(chǔ)項(xiàng)目也開始陸續(xù)上馬,，而作為社會(huì)資金投資國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)等大型項(xiàng)目的重要手段之一，我國(guó)的基建特許經(jīng)營(yíng)也開始進(jìn)入新的階段,。但是業(yè)內(nèi)專家也指出,，隨著項(xiàng)目的不斷增加，其實(shí)踐過程中也將面臨多方難題,。
特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)解決政府和投資者難題
據(jù)北京市發(fā)改委法規(guī)處處長(zhǎng)韓曉芳介紹,，北京市從上世紀(jì)90年代在一些過去由政府獨(dú)家投資、壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中開始嘗試引進(jìn)一些民間資金,，這些基礎(chǔ)設(shè)施具有投資量比較大,、長(zhǎng)期性和公益性的特點(diǎn),，比如首都機(jī)場(chǎng)高速路、公交專線和京通快速路等等,。為了使制度和法律建設(shè)也相應(yīng)跟上,，北京市2000年出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)囊庖姡?003年在此基礎(chǔ)上又出臺(tái)了《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》�,！岸�2005底出臺(tái)的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》是目前為止在此方面最規(guī)范的法律條文,，整體的城市基礎(chǔ)設(shè)施制度性建設(shè)由此前進(jìn)了一大步�,！�
韓曉芳說,。
《條例》第一規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的范圍：供水、供氣,、供熱項(xiàng)目以及其他的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,；第二規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的主要形式：BOT模式以及市政府同意的其他形式。第三規(guī)定了投資的項(xiàng)目：為防止盲目建設(shè),，項(xiàng)目必須滿足三項(xiàng)規(guī)劃——同時(shí)符合城市總體規(guī)劃,、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市和基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
另外,，《條例》還對(duì)實(shí)施方案的具體內(nèi)容做了較具體的規(guī)定,，主要包括十個(gè)方面：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的基本條例和指標(biāo),，特許經(jīng)營(yíng)者的選擇方式,，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的稅費(fèi)減免等等,。特許經(jīng)營(yíng)要求通過招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定經(jīng)營(yíng)者,。
“從成效上看，北京市的特許經(jīng)營(yíng)雖然時(shí)間不長(zhǎng),，但是成效還是非常顯著,，我們初步統(tǒng)計(jì)了一下，從2000年到現(xiàn)在,，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一共搞了22個(gè),，這22個(gè)項(xiàng)目吸引社會(huì)資金超過了230億，極大地緩解了北京城市建設(shè)的資金的短缺情況,，這也是今年奧運(yùn)會(huì)成功舉辦的一個(gè)重要保障,。”韓曉芳說,。
招投標(biāo)方式在實(shí)踐中遇到困難
“在實(shí)踐中,，基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)確實(shí)能夠解決很多問題，比如政府一方面解決了資金不足的問題,，另一方面可以把更多的資金投向醫(yī)療衛(wèi)生,、社會(huì)保障等方面,。同時(shí)，社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理,，帶來了先進(jìn)的管理技術(shù),，為傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理提供活力，并且?guī)?dòng)了企業(yè)提高管理效率”,，韓曉芳說,。“但是,，在具體的實(shí)踐中也存在著不少難題,。”
“從國(guó)內(nèi)來講,，大量特許經(jīng)營(yíng)還是通過招投標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)者,，但是我們?cè)趯?shí)踐過程當(dāng)中感覺到有很多問題”，韓曉芳說,。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國(guó)也表示,，“是否能夠選擇一個(gè)好的特許經(jīng)營(yíng)者，關(guān)系著特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否能夠成功實(shí)施,。由于大型基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的復(fù)雜性,，傳統(tǒng)政府采購的招標(biāo)程序可能不能適用�,！�
據(jù)了解,，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目往往是很大、很復(fù)雜的項(xiàng)目,，期限也非常長(zhǎng),，不確定因素非常多，所以在招投標(biāo)過程中,，即使招標(biāo)文件做得再細(xì),，但還是有問題需要進(jìn)行詳細(xì)的探討和談判。但是《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定是不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的,�,！啊墩袠�(biāo)投標(biāo)法》是依照了合同法的原理，但是在實(shí)際操作當(dāng)中如果不做實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的談判,，最后協(xié)議的簽訂就存在一定風(fēng)險(xiǎn),。”韓曉芳說,。
那么這一問題該如何解決呢,？曹富國(guó)建議，地方政府可以嘗試以規(guī)范性文件的形式，來確定具體的特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序及其適用條件(不限于招標(biāo)方式的公平競(jìng)爭(zhēng)方式),，確保特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序的最低透明度,，也可以為不同政府部門在協(xié)調(diào)工作關(guān)系上提供共同的工作規(guī)范�,！斑@雖然是一種理想的途徑,，但也對(duì)政府協(xié)調(diào)制定政策的能力提出了挑戰(zhàn)�,！彼f,。
價(jià)格難題如何解決
特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)中“價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制”一直是困擾政府的難題�,！斑@一類的項(xiàng)目都屬于公用產(chǎn)品,，帶有社會(huì)福利性質(zhì)，要考慮到老百姓的承受能力,，也要保證中低收入者的承受能力,。但在特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，跟特許經(jīng)營(yíng)者的談判這類項(xiàng)目的價(jià)格確實(shí)是非常困難的,�,！表n曉芳說，“從經(jīng)營(yíng)者來講,，追逐利潤(rùn)是他們的天性,，這無可厚非。但如何既保證經(jīng)營(yíng)者合理的利潤(rùn),，同時(shí)又保證消費(fèi)者的權(quán)益,，保證社會(huì)福利制度的貫徹落實(shí)，這是一個(gè)兩難的選擇,�,！�
她坦言,，在和企業(yè)進(jìn)行價(jià)格談判的過程中,，政府由于缺乏相關(guān)的專業(yè)人士，有的時(shí)候雖然聘請(qǐng)一些中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士,，但是也顯得比較被動(dòng),。
“而且有的價(jià)格當(dāng)時(shí)覺得合理，但事后還是有一定風(fēng)險(xiǎn),。國(guó)外在事后的價(jià)格調(diào)整上有一些明確的規(guī)定,，但我國(guó)沒有�,！表n曉芳說,。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國(guó)也對(duì)本報(bào)記者表示，由于特許經(jīng)營(yíng)期限一般比較長(zhǎng),，會(huì)出現(xiàn)政策環(huán)境等不可控外部因素的改變,，因此可能需要一個(gè)價(jià)格調(diào)整條款,。但價(jià)格的調(diào)整需要一個(gè)特別程序�,！耙m當(dāng)引入公眾參與和監(jiān)督”,，曹富國(guó)說，“公眾作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者,，是城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的重要的利益相關(guān)者,。基礎(chǔ)設(shè)施立法的終極目的,，也是為了促進(jìn)公共產(chǎn)品或服務(wù)消費(fèi)者福利的最大化,。”
另外,，韓曉芳也呼吁收取特許權(quán)使用費(fèi)：“收取特許權(quán)使用費(fèi)是非常有必要的,。這主要基于這樣的性質(zhì)：一是權(quán)利的補(bǔ)償或者權(quán)利的付費(fèi)，特許經(jīng)營(yíng)者一方面擁有公共通行權(quán),，另外一方面擁有土地公共資源獲利的權(quán)利,，另外還有一些排他權(quán)，確實(shí)應(yīng)該付費(fèi),。制訂特許權(quán)收費(fèi)制度是一個(gè)重要的利益調(diào)整機(jī)制,。”她說,。
曹富國(guó)表示,，“實(shí)踐中沒有收費(fèi)的原因可能有很多：一是如果收費(fèi)，特許權(quán)人會(huì)將這些費(fèi)用計(jì)算入其服務(wù)價(jià)格上或確定較長(zhǎng)的投資回收期,。二是,，地方政府意在招商引資，不太會(huì)去再收費(fèi),；還有,，收了費(fèi)用如何使用也存在疑問�,！�
“特許權(quán)使用費(fèi)在國(guó)際上已經(jīng)比較成熟了,，但是在咱們國(guó)內(nèi)這方面還是剛剛開始，雖然我們?cè)凇稐l例》中也做了相關(guān)規(guī)定,，但到現(xiàn)在為止,，基本沒有使用特許權(quán)收費(fèi)的，所以這個(gè)問題我想也是國(guó)家層面需要考慮的制度上的問題,�,！表n曉芳說。 |