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有一些專家認(rèn)為,，新中國(guó)成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”,。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，土地價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進(jìn)展同步增長(zhǎng),，反而受到很大損害,。
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新華社記者 王鵬
攝 | 浙江大學(xué)工商管理學(xué)院副院長(zhǎng)、博導(dǎo)賈生華教授認(rèn)為,，在城市化,、工業(yè)化已經(jīng)取得了巨大成就的今天，我國(guó)土地制度上存在的城鄉(xiāng)“剪刀差”問題日益凸顯,，值得各級(jí)決策層高度重視,。
建立在城市土地巨大的“創(chuàng)富效應(yīng)”基礎(chǔ)上，中國(guó)的城市化,、工業(yè)化取得了巨大成就,，城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個(gè)人財(cái)富增值。然而,，大量的農(nóng)民并沒有從城市化的推進(jìn)中獲益,，甚至有不少人還認(rèn)為，農(nóng)村和農(nóng)民是城市化所帶來的征地行為的犧牲者或奉獻(xiàn)者,。城市化越推進(jìn),，農(nóng)民和城市建設(shè)的利益矛盾越尖銳，征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演,，嚴(yán)重影響和諧社會(huì)的建設(shè),。
“剪刀差”分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價(jià)值
浙江大學(xué)的不少土地專家認(rèn)為，中國(guó)30年改革開放,，取得巨大成就,，其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時(shí)間內(nèi),，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)西方國(guó)家?guī)装倌瓴拍芡瓿傻目焖侔l(fā)展,。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相關(guān),。國(guó)有土地使用權(quán)投放市場(chǎng),，大量的土地被征用，成為城市化,、工業(yè)化強(qiáng)勁的發(fā)動(dòng)機(jī),，可以說，是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿,，撬動(dòng)了中國(guó)城市的發(fā)展,。
賈生華說,，建國(guó)后，我國(guó)采取了犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略,，為了實(shí)現(xiàn)“快速”工業(yè)化,，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格存在“剪刀差”，統(tǒng)購統(tǒng)銷,。90年代以來,，我國(guó)在城市發(fā)展中實(shí)行“土地剪刀差”，農(nóng)村土地雖然是“集體所有”,，但實(shí)際上村集體并不能買賣,，只能由政府買，而且由政府定價(jià),。政府征用,、征購?fù)恋刂螅賹⑹褂脵?quán)出讓給企業(yè),，政府從中獲得了巨額“剪刀差”,，投入到城市建設(shè)等方面。企業(yè)再在以后的出讓,、轉(zhuǎn)租,、開發(fā)等經(jīng)營(yíng)行為中賺取巨額利益，產(chǎn)生大量的富豪,。城市居民通過購買房地產(chǎn),，改善自己的生活、工作條件,，有的還隨著土地的升值,，獲得了財(cái)富的增長(zhǎng)。實(shí)際上,，地方政府和企業(yè),，一直到購買房地產(chǎn)的城市居民，正是利用這一“剪刀差”制度,，分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價(jià)值。這一套路,，被一些地方政府稱之為“經(jīng)營(yíng)城市”,。
這種做法以很低的代價(jià)和很高的效率促進(jìn)了快速的城市化。隨著城市房地產(chǎn)的發(fā)展,，政府從中賺取的土地差價(jià)越來越大,。近年來有一些專家認(rèn)為，新中國(guó)成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,，后三十年靠土地剪刀差”,。
賈生華認(rèn)為,，時(shí)至今日，“土地財(cái)政”已經(jīng)為各級(jí)政府創(chuàng)造了巨大的財(cái)富,。但由此也給社會(huì)的和諧發(fā)展,，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來不少問題，城鄉(xiāng)差距越拉越大,。在政府和農(nóng)民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下,，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯,，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進(jìn)展同步增長(zhǎng),，反而受到很大損害。
他同時(shí)也指出,，農(nóng)民自身擁有的宅基地不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化,，沒有任何商品價(jià)值，也造成土地資源浪費(fèi)和城鄉(xiāng)住房資源極大的不平衡,。在浙江等很多地方,，人們常常看到這樣的場(chǎng)景,，盡管城市里住房緊張,，寸土寸金，居民面臨“住房難”,，鄉(xiāng)村一幢幢的單體農(nóng)居占地甚廣卻人煙稀少,，對(duì)比鮮明，
他說,，這種現(xiàn)象還帶來一系列社會(huì)問題,。大批農(nóng)民進(jìn)城打工，他們身無分文,，家里的土地沒有任何市場(chǎng)價(jià)值,，在城市里面對(duì)高額生活成本生存困難，很容易滋生犯罪,。近年來,，“城中村”以及衍生的問題已經(jīng)構(gòu)成各大城市普遍面臨的痼疾。
類似“小產(chǎn)權(quán)房”的問題將會(huì)長(zhǎng)期存在
我國(guó)改革和建設(shè)的巨大成就,，始終圍繞著土地問題,。聯(lián)產(chǎn)承包規(guī)定了農(nóng)地的生產(chǎn)問題，國(guó)有土地使用權(quán)出讓,，規(guī)定了城市土地的建設(shè)問題,，農(nóng)村土地的建設(shè)問題，卻沒有相關(guān)的法律予以規(guī)范,，成為一個(gè)“空白點(diǎn)”,。
近年來,，有些城市搞了一些改革，比如在杭州,，政府征地之后,，給農(nóng)村留出10%的“留用地”，給村集體作建設(shè)開發(fā)之用,。有的村里就用來建設(shè)工廠,、酒店、商住樓等,，為村集體增加收入,，村民獲得分紅。有的就構(gòu)成了“小產(chǎn)權(quán)房”,。
很多專家認(rèn)為,，類似“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的問題將會(huì)長(zhǎng)期存在，因?yàn)槿找嫱癸@的農(nóng)民土地利益不能隨著城市化共同增值這一矛盾是很不合理的,，如果不能從制度上予以根本解決,，“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的民間自發(fā)產(chǎn)生的“草根”調(diào)劑辦法必然會(huì)“春風(fēng)吹又生”。
賈生華認(rèn)為,，工業(yè)發(fā)展了,，可以反哺農(nóng)業(yè)。社會(huì)財(cái)富積累到了一定階段,，發(fā)展的主要任務(wù)就轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和公平，促進(jìn)全面現(xiàn)代化,。
他說,，在很多土地創(chuàng)富效應(yīng)巨大的沿海發(fā)達(dá)城市，城市化已經(jīng)相當(dāng)成熟,，地方政府的“土地財(cái)政”創(chuàng)造了驚人的財(cái)富,，到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”，讓利于農(nóng)村和農(nóng)民,，使農(nóng)村和農(nóng)民的利益獲得長(zhǎng)足增長(zhǎng)的時(shí)候了,。政府退出土地市場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)員”的角色，承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管的“裁判員”角色,，嚴(yán)格規(guī)劃控制,，保護(hù)耕地。這樣或許能從根本上完成城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展,，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化大有裨益。
賈生華建議,，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)方面,，可以探索開展我國(guó)繼聯(lián)產(chǎn)承包制,、國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度之后的又一次土地制度改革，制定“農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例”,，和土地承包法,、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例共同構(gòu)成我國(guó)土地市場(chǎng)的完整法律體系。在此法律調(diào)整的基礎(chǔ)上,，村集體成為土地市場(chǎng)的供地主體,，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地直接進(jìn)入市場(chǎng)，土地的市場(chǎng)價(jià)值完全進(jìn)入農(nóng)民的口袋,。由目前的國(guó)有土地壟斷供應(yīng),，變成國(guó)有土地和集體土地多頭供應(yīng)，這對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果,。
1500萬戶宅基地處于閑置狀態(tài)
賈生華分析說,，這一改革舉措，或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問題,。
首先,，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題。讓土地非農(nóng)化的升值收益更多地留給農(nóng)村,，填平城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝,。
第二，宅基地的流通,，促進(jìn)土地集約利用,、資源合理配置。從當(dāng)下的情況看,，隨著城市化的發(fā)展,，富裕起來的農(nóng)民都到城市買房居住，鄉(xiāng)村大批宅基地和房子閑置,。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì),，2005年東部地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購房，大約有1500萬戶宅基地處于閑置,、空巢狀態(tài),，浪費(fèi)嚴(yán)重。目前杭州等地出現(xiàn)了用全產(chǎn)權(quán)“農(nóng)民公寓”換取農(nóng)民宅基地的做法,，就是從這個(gè)角度出發(fā)的一種有益探索,。歐美一些國(guó)家的房地產(chǎn)，存在永久產(chǎn)權(quán)的私有地產(chǎn)和99年租期的原住民地產(chǎn)兩種性質(zhì)的產(chǎn)品,。在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上,，不妨考慮也容許存在兩種土地性質(zhì)的商品房，一種是國(guó)有土地的商品房，一種是宅基地演變而來的集體土地商品房,。
第三,，農(nóng)民成為地產(chǎn)的實(shí)際擁有者，城市住宅升值創(chuàng)富效應(yīng)惠及農(nóng)村,，大幅度增加農(nóng)民個(gè)人的財(cái)富與購買力,，消費(fèi)愿望和消費(fèi)能力都將大大增強(qiáng)，八億農(nóng)民可以構(gòu)成拉動(dòng)內(nèi)需的巨大動(dòng)力,。
第四,，在城市化的過程中，城市居民已經(jīng)體現(xiàn)出有產(chǎn)者的效應(yīng),，而農(nóng)民工卻還是一無所有,。通過這種土地制度的改革，農(nóng)民工成為有產(chǎn)者,，其財(cái)富效應(yīng)還會(huì)隨著城市化的進(jìn)程而成正比擴(kuò)大,。農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)得到強(qiáng)化，違法犯罪涉及的成本也大大提高,。有利于農(nóng)民工加速“市民化”,，也有利于降低犯罪率、維護(hù)社會(huì)平安穩(wěn)定,，解決城鄉(xiāng)人口流動(dòng)帶來的諸多社會(huì)問題,。
第五，為新農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),。農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng),，就可以和城市房產(chǎn)開發(fā)一樣，政府發(fā)揮管理職能,，通過制度安排,，統(tǒng)一規(guī)劃，留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),。
第六,，解決高房?jī)r(jià)高地價(jià)帶來的諸多問題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后,，集體用地在統(tǒng)一規(guī)劃下,，總量控制，有序入市,，形成多元化供地的局面,，在競(jìng)爭(zhēng)中可以平抑地價(jià)。目前已經(jīng)存在的“高地價(jià)”現(xiàn)象則可以化弊端為優(yōu)勢(shì),，成為撬動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)的杠桿,，利用市場(chǎng)力量,，打通城鄉(xiāng)隔閡，解決流動(dòng)性過剩,，消彌地價(jià),、房?jī)r(jià)上漲過快帶來的問題。
他同時(shí)指出,，這一改革舉措要切實(shí)付諸實(shí)施，需要突破兩個(gè)可能會(huì)出現(xiàn)的認(rèn)識(shí)上的問題：
第一,，
政府征用土地面積和土地收益一開始可能都會(huì)有所減少,，地方政府和相關(guān)部門的利益受損，改革可能會(huì)遭遇反對(duì),。但是從實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一戰(zhàn)略意義考慮,，局部利益不足為憑。而且農(nóng)民提高消費(fèi)能力后,，城市房產(chǎn)市場(chǎng)以及其他的消費(fèi)產(chǎn)品市場(chǎng)都將由于八億農(nóng)民的加入而獲益非淺,，現(xiàn)有的土地市場(chǎng)利益群體從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)有更大的收益。
第二,，
會(huì)引發(fā)“亂占耕地”的擔(dān)憂,。實(shí)際上，只要政府加強(qiáng)規(guī)劃和管制,，做到總量控制,，完全可以做到只允許農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地進(jìn)入市場(chǎng),，而不影響耕地,。事實(shí)上，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)最重要的特點(diǎn),，就是政府在市場(chǎng)中具有非常強(qiáng)勢(shì)的地位和管控能力,。所以如果地方政府象現(xiàn)在這樣當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，直接擔(dān)當(dāng)“賣地生財(cái)”第一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)組織角色,，在市場(chǎng)中爭(zhēng)利,，違法占地現(xiàn)象將屢禁不止。而如果地方政府?dāng)[脫利益關(guān)系,，只當(dāng)“裁判員”,，將其“強(qiáng)勢(shì)作用”發(fā)揮到監(jiān)管環(huán)節(jié)，完全可以控制住村集體土地出讓的各個(gè)環(huán)節(jié),，做到規(guī)范有序,，嚴(yán)格監(jiān)督土地收益的使用，有可能比現(xiàn)在更好地保護(hù)耕地,。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心在湖北調(diào)研獲得的數(shù)字,，2001到2006年，湖北全省宅基地才增長(zhǎng)1%至2%的面積。足以說明政府監(jiān)管之下,，宅基地可以控制到這么嚴(yán)格,，更不用說耕地保護(hù)了。 |