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有一些專家認為,，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,，后三十年靠土地剪刀差”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,，土地價值日益凸顯,，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長，反而受到很大損害,。
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新華社記者 王鵬
攝 | 浙江大學(xué)工商管理學(xué)院副院長,、博導(dǎo)賈生華教授認為，在城市化,、工業(yè)化已經(jīng)取得了巨大成就的今天,，我國土地制度上存在的城鄉(xiāng)“剪刀差”問題日益凸顯，值得各級決策層高度重視,。
建立在城市土地巨大的“創(chuàng)富效應(yīng)”基礎(chǔ)上,，中國的城市化、工業(yè)化取得了巨大成就,，城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個人財富增值。然而,，大量的農(nóng)民并沒有從城市化的推進中獲益,，甚至有不少人還認為，農(nóng)村和農(nóng)民是城市化所帶來的征地行為的犧牲者或奉獻者,。城市化越推進,，農(nóng)民和城市建設(shè)的利益矛盾越尖銳，征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演,，嚴重影響和諧社會的建設(shè),。
“剪刀差”分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價值
浙江大學(xué)的不少土地專家認為，中國30年改革開放,，取得巨大成就,，其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時間內(nèi),，我國已實現(xiàn)西方國家?guī)装倌瓴拍芡瓿傻目焖侔l(fā)展,。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相關(guān),。國有土地使用權(quán)投放市場,，大量的土地被征用，成為城市化、工業(yè)化強勁的發(fā)動機,，可以說,，是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿，撬動了中國城市的發(fā)展,。
賈生華說,，建國后，我國采取了犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展城市的工業(yè)化戰(zhàn)略,，為了實現(xiàn)“快速”工業(yè)化,，農(nóng)產(chǎn)品價格存在“剪刀差”，統(tǒng)購統(tǒng)銷,。90年代以來,，我國在城市發(fā)展中實行“土地剪刀差”，農(nóng)村土地雖然是“集體所有”,，但實際上村集體并不能買賣,，只能由政府買，而且由政府定價,。政府征用,、征購?fù)恋刂螅賹⑹褂脵?quán)出讓給企業(yè),，政府從中獲得了巨額“剪刀差”,，投入到城市建設(shè)等方面。企業(yè)再在以后的出讓,、轉(zhuǎn)租,、開發(fā)等經(jīng)營行為中賺取巨額利益，產(chǎn)生大量的富豪,。城市居民通過購買房地產(chǎn),，改善自己的生活、工作條件,，有的還隨著土地的升值,，獲得了財富的增長。實際上,，地方政府和企業(yè),，一直到購買房地產(chǎn)的城市居民，正是利用這一“剪刀差”制度,，分享了農(nóng)民土地的商業(yè)價值,。這一套路，被一些地方政府稱之為“經(jīng)營城市”,。
這種做法以很低的代價和很高的效率促進了快速的城市化,。隨著城市房地產(chǎn)的發(fā)展,，政府從中賺取的土地差價越來越大。近年來有一些專家認為,，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農(nóng)產(chǎn)品剪刀差,，后三十年靠土地剪刀差”。
賈生華認為,，時至今日,，“土地財政”已經(jīng)為各級政府創(chuàng)造了巨大的財富。但由此也給社會的和諧發(fā)展,，尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來不少問題,，城鄉(xiāng)差距越拉越大。在政府和農(nóng)民處于市場不平等地位的情況下,，盡管隨著經(jīng)濟的發(fā)展,，土地價值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒能隨著城市化的進展同步增長,，反而受到很大損害,。
他同時也指出，農(nóng)民自身擁有的宅基地不能實現(xiàn)市場化,，沒有任何商品價值,，也造成土地資源浪費和城鄉(xiāng)住房資源極大的不平衡。在浙江等很多地方,，人們常�,？吹竭@樣的場景，盡管城市里住房緊張,，寸土寸金,，居民面臨“住房難”，鄉(xiāng)村一幢幢的單體農(nóng)居占地甚廣卻人煙稀少,，對比鮮明，
他說,，這種現(xiàn)象還帶來一系列社會問題,。大批農(nóng)民進城打工，他們身無分文,，家里的土地沒有任何市場價值,，在城市里面對高額生活成本生存困難，很容易滋生犯罪,。近年來,，“城中村”以及衍生的問題已經(jīng)構(gòu)成各大城市普遍面臨的痼疾。
類似“小產(chǎn)權(quán)房”的問題將會長期存在
我國改革和建設(shè)的巨大成就,，始終圍繞著土地問題,。聯(lián)產(chǎn)承包規(guī)定了農(nóng)地的生產(chǎn)問題，國有土地使用權(quán)出讓，規(guī)定了城市土地的建設(shè)問題,，農(nóng)村土地的建設(shè)問題,，卻沒有相關(guān)的法律予以規(guī)范，成為一個“空白點”,。
近年來,，有些城市搞了一些改革，比如在杭州,，政府征地之后,，給農(nóng)村留出10%的“留用地”，給村集體作建設(shè)開發(fā)之用,。有的村里就用來建設(shè)工廠,、酒店、商住樓等,，為村集體增加收入,，村民獲得分紅。有的就構(gòu)成了“小產(chǎn)權(quán)房”,。
很多專家認為,，類似“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的問題將會長期存在，因為日益凸顯的農(nóng)民土地利益不能隨著城市化共同增值這一矛盾是很不合理的,，如果不能從制度上予以根本解決,，“小產(chǎn)權(quán)房”這樣的民間自發(fā)產(chǎn)生的“草根”調(diào)劑辦法必然會“春風(fēng)吹又生”。
賈生華認為,，工業(yè)發(fā)展了,，可以反哺農(nóng)業(yè)。社會財富積累到了一定階段,，發(fā)展的主要任務(wù)就轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,，實現(xiàn)社會和諧和公平，促進全面現(xiàn)代化,。
他說,，在很多土地創(chuàng)富效應(yīng)巨大的沿海發(fā)達城市，城市化已經(jīng)相當(dāng)成熟,，地方政府的“土地財政”創(chuàng)造了驚人的財富,，到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”，讓利于農(nóng)村和農(nóng)民,，使農(nóng)村和農(nóng)民的利益獲得長足增長的時候了,。政府退出土地市場“運動員”的角色，承擔(dān)市場監(jiān)管的“裁判員”角色,，嚴格規(guī)劃控制,，保護耕地,。這樣或許能從根本上完成城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，對我國實現(xiàn)全面現(xiàn)代化大有裨益,。
賈生華建議,，我國在制度設(shè)計方面，可以探索開展我國繼聯(lián)產(chǎn)承包制,、國有土地使用權(quán)出讓制度之后的又一次土地制度改革,，制定“農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例”，和土地承包法,、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條例共同構(gòu)成我國土地市場的完整法律體系,。在此法律調(diào)整的基礎(chǔ)上，村集體成為土地市場的供地主體,，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地直接進入市場,，土地的市場價值完全進入農(nóng)民的口袋。由目前的國有土地壟斷供應(yīng),，變成國有土地和集體土地多頭供應(yīng),，這對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果。
1500萬戶宅基地處于閑置狀態(tài)
賈生華分析說,，這一改革舉措,，或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問題。
首先,，可以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題,。讓土地非農(nóng)化的升值收益更多地留給農(nóng)村，填平城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝,。
第二,，宅基地的流通，促進土地集約利用,、資源合理配置,。從當(dāng)下的情況看，隨著城市化的發(fā)展,，富裕起來的農(nóng)民都到城市買房居住,，鄉(xiāng)村大批宅基地和房子閑置。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計,，2005年東部地區(qū)有5%至10%的農(nóng)民在城市里購房,，大約有1500萬戶宅基地處于閑置,、空巢狀態(tài),，浪費嚴重。目前杭州等地出現(xiàn)了用全產(chǎn)權(quán)“農(nóng)民公寓”換取農(nóng)民宅基地的做法,，就是從這個角度出發(fā)的一種有益探索,。歐美一些國家的房地產(chǎn),，存在永久產(chǎn)權(quán)的私有地產(chǎn)和99年租期的原住民地產(chǎn)兩種性質(zhì)的產(chǎn)品。在我國房地產(chǎn)市場上,，不妨考慮也容許存在兩種土地性質(zhì)的商品房,，一種是國有土地的商品房，一種是宅基地演變而來的集體土地商品房,。
第三,，農(nóng)民成為地產(chǎn)的實際擁有者，城市住宅升值創(chuàng)富效應(yīng)惠及農(nóng)村,，大幅度增加農(nóng)民個人的財富與購買力,，消費愿望和消費能力都將大大增強，八億農(nóng)民可以構(gòu)成拉動內(nèi)需的巨大動力,。
第四,，在城市化的過程中，城市居民已經(jīng)體現(xiàn)出有產(chǎn)者的效應(yīng),，而農(nóng)民工卻還是一無所有,。通過這種土地制度的改革，農(nóng)民工成為有產(chǎn)者,，其財富效應(yīng)還會隨著城市化的進程而成正比擴大,。農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)得到強化，違法犯罪涉及的成本也大大提高,。有利于農(nóng)民工加速“市民化”,，也有利于降低犯罪率、維護社會平安穩(wěn)定,，解決城鄉(xiāng)人口流動帶來的諸多社會問題,。
第五，為新農(nóng)村建設(shè)提供經(jīng)濟基礎(chǔ),。農(nóng)村房地產(chǎn)進入市場,，就可以和城市房產(chǎn)開發(fā)一樣，政府發(fā)揮管理職能,，通過制度安排,，統(tǒng)一規(guī)劃，留出一部分增值收益用作鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),。
第六,，解決高房價高地價帶來的諸多問題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后,，集體用地在統(tǒng)一規(guī)劃下,，總量控制，有序入市,，形成多元化供地的局面,，在競爭中可以平抑地價,。目前已經(jīng)存在的“高地價”現(xiàn)象則可以化弊端為優(yōu)勢，成為撬動農(nóng)村土地市場的杠桿,，利用市場力量,，打通城鄉(xiāng)隔閡，解決流動性過剩,，消彌地價,、房價上漲過快帶來的問題。
他同時指出,，這一改革舉措要切實付諸實施,，需要突破兩個可能會出現(xiàn)的認識上的問題：
第一，
政府征用土地面積和土地收益一開始可能都會有所減少,，地方政府和相關(guān)部門的利益受損,，改革可能會遭遇反對。但是從實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一戰(zhàn)略意義考慮,，局部利益不足為憑,。而且農(nóng)民提高消費能力后，城市房產(chǎn)市場以及其他的消費產(chǎn)品市場都將由于八億農(nóng)民的加入而獲益非淺,，現(xiàn)有的土地市場利益群體從長遠來看會有更大的收益,。
第二，
會引發(fā)“亂占耕地”的擔(dān)憂,。實際上,，只要政府加強規(guī)劃和管制，做到總量控制,，完全可以做到只允許農(nóng)村建設(shè)用地,、宅基地進入市場，而不影響耕地,。事實上,，我國市場經(jīng)濟的一個最重要的特點，就是政府在市場中具有非常強勢的地位和管控能力,。所以如果地方政府象現(xiàn)在這樣當(dāng)“運動員”,，直接擔(dān)當(dāng)“賣地生財”第一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟組織角色，在市場中爭利,，違法占地現(xiàn)象將屢禁不止,。而如果地方政府?dāng)[脫利益關(guān)系，只當(dāng)“裁判員”,，將其“強勢作用”發(fā)揮到監(jiān)管環(huán)節(jié),，完全可以控制住村集體土地出讓的各個環(huán)節(jié)，做到規(guī)范有序，嚴格監(jiān)督土地收益的使用,，有可能比現(xiàn)在更好地保護耕地。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心在湖北調(diào)研獲得的數(shù)字,，2001到2006年,，湖北全省宅基地才增長1%至2%的面積。足以說明政府監(jiān)管之下,，宅基地可以控制到這么嚴格,，更不用說耕地保護了。 |