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南京市近年來(lái)連續(xù)興建了三座連通國(guó)道主干線的長(zhǎng)江大橋,，以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)國(guó)有資本有序進(jìn)退,，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力和控制力,，探索出一條深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制和投融資體制改革的新路徑,。
國(guó)資以退促進(jìn)，破解城建資金“瓶頸”
1968年我國(guó)第一座自行設(shè)計(jì)建造的南京長(zhǎng)江大橋建成通車(chē)后,，至2001年又建起第二座南京長(zhǎng)江大橋,。由于交通建設(shè)多年的歷史欠賬，相隔32年興建的這兩座長(zhǎng)江大橋仍不能適應(yīng)交通流量迅猛增長(zhǎng)的需求,，再建南京長(zhǎng)江三橋,，資金匱乏是最大“瓶頸”。
國(guó)務(wù)院在2002年通過(guò)全國(guó)投資體制改革的方案,。這輪方案是我國(guó)九十年代中期以來(lái),，對(duì)新中國(guó)成立后幾十年在過(guò)去傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式下的投資行為的重大改革的第二階段。1995年確定了所有的投資建設(shè)項(xiàng)目法人,。過(guò)去政府投資是不定法人的,，政府要做什么通過(guò)財(cái)政撥款、計(jì)劃安排直接到管理部門(mén),，沒(méi)有法人的概念,，從1995年起國(guó)家對(duì)所有建設(shè)行為進(jìn)行法人(管理)，確定誰(shuí)在做,，這樣市場(chǎng)機(jī)制初級(jí)形態(tài)就引入進(jìn)來(lái),。到2002年國(guó)家投資體制改革后，進(jìn)一步把投資項(xiàng)目建設(shè)法人制推向投資體制改革的純市場(chǎng)機(jī)制形態(tài)：必須要按照企業(yè)化,、市場(chǎng)化模式進(jìn)行政府行為項(xiàng)目建設(shè),。
按照國(guó)務(wù)院改革意圖,，南京市轉(zhuǎn)變政府職能，按照政企,、政資分開(kāi)的要求,，組建了國(guó)資、交通,、城建等政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的投融資集團(tuán),，探索以市場(chǎng)化、資本化,、企業(yè)化的運(yùn)作機(jī)制,，加快城市建設(shè)。
“交通集團(tuán)一成立,，就面臨為南京長(zhǎng)江三橋等重大項(xiàng)目籌措資金的任務(wù),。當(dāng)時(shí)，我們除了承接政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn),，沒(méi)有一分錢(qián)資本金,。”南京市交通建設(shè)投資控股集團(tuán)董事長(zhǎng)馮寶椿介紹,，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活城市資源，是南京市委,、市政府破解城建融資難題的重要決策,。在2003年南京重大項(xiàng)目投資洽談會(huì)上，已投入運(yùn)營(yíng)的南京長(zhǎng)江二橋股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目,、即將正式開(kāi)工建設(shè)的南京長(zhǎng)江三橋增資擴(kuò)股項(xiàng)目,，吸引眾多投資者關(guān)注，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響,。
經(jīng)多輪洽談,、篩選，投資32.2億元建設(shè)的南京長(zhǎng)江二橋,，以45.03億元的市場(chǎng)評(píng)估價(jià),，將65%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給深圳中海集團(tuán)，由其控股的二橋公司承擔(dān)全部債務(wù),，并支付17.3億元,，獲得27年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。工程概算30.9億元的南京長(zhǎng)江三橋,，經(jīng)股權(quán)改造,，股東由1家變?yōu)?家，出資總額增至35億元,，除南京市交通集團(tuán)占股45%,，新增的“深圳高速”、北京億陽(yáng)集團(tuán)、南京浦口經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)三家股東分別占股25%,、25%和5%,。
“市場(chǎng)化融資激活了存量資產(chǎn)，原由政府貸款興建的二橋資產(chǎn)增值了13億元,，退出部分國(guó)資股后,，不僅卸下巨額貸款債務(wù)包袱，還凈得10多億元資金,。而三橋擴(kuò)股,，又使集團(tuán)投入的資本金從10.8億元，減少為4.86億元,�,！瘪T寶椿說(shuō)，“一來(lái)二去,，三橋的建設(shè)資金有了著落,，集團(tuán)也有了第一筆資本金�,！�
此后,，南京市交通集團(tuán)以二橋融資收入加上近年財(cái)政補(bǔ)貼資金共計(jì)20多億元，帶動(dòng)了各類(lèi)資本200多億元,，已建成南京長(zhǎng)江三橋,，并入股南京長(zhǎng)江隧道、控股龍?zhí)段锪鲌@區(qū),、增資寧杭高速公路,、組建南京鐵路投資公司等。
國(guó)資進(jìn)而求強(qiáng),，旨在惠利于民
與南京長(zhǎng)江二橋,、三橋的多元化投資相比，今年1月開(kāi)工建設(shè)的南京長(zhǎng)江四橋,，由南京市交通集團(tuán)采用審批制自主建設(shè),。此舉曾遭到一些媒體質(zhì)疑，認(rèn)為“政府不再‘賣(mài)’四橋股權(quán),，是改革的倒退,。”
對(duì)此,，馮寶椿表示,，不能將投融資體制改革簡(jiǎn)單歸結(jié)為一個(gè)“賣(mài)”字。前幾年,，通過(guò)南京長(zhǎng)江二橋,、三橋的股權(quán)融資改革,，引入社會(huì)資本，解決了集團(tuán)初創(chuàng)時(shí)期財(cái)力不足的困難,；現(xiàn)在,，自主建設(shè)南京長(zhǎng)江四橋，仍是通過(guò)深化改革做大做強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì),，增強(qiáng)政府對(duì)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制力和帶動(dòng)力,。他強(qiáng)調(diào)，此舉是為了從根本上提高國(guó)資投入的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,。
國(guó)家近年對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目主要采用核準(zhǔn)制(收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型)和審批制(政府還貸型),。核準(zhǔn)制的項(xiàng)目是市場(chǎng)化融資、經(jīng)營(yíng),，收費(fèi)期限為25年,。審批制的項(xiàng)目必須是政府出資的投資主體作為業(yè)主，國(guó)家給予一定的政策補(bǔ)助,，收費(fèi)期限為15年,，還清貸款后即取消收費(fèi)。
自主建設(shè)南京長(zhǎng)江四橋不是走回頭路,。業(yè)內(nèi)人士介紹,，與過(guò)去政府投資建橋的方式相比，南京市交通集團(tuán)現(xiàn)在是作為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,，以自身的社會(huì)信譽(yù),、融資能力和市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)承建這一項(xiàng)目的。在實(shí)際操作中,，工程概算為63.67億元的長(zhǎng)江四橋，需投入資本金22億元,，采用審批制可獲得國(guó)家補(bǔ)助資金4億元,，還可申請(qǐng)國(guó)家開(kāi)發(fā)行軟貸款充作50%的資本金。這樣,，只需拿出7億元資本金加上貸款,，就能建成這座具有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的跨江大橋。
馮寶椿說(shuō),，現(xiàn)在老百姓對(duì)減少路橋收費(fèi)的呼聲很高,，但政府對(duì)此的調(diào)控力卻較小。這幾年,，一些地方政府嘗試從社會(huì)資本手上贖回道路,、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，付出了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年融資的巨額代價(jià),�,！白吆藴�(zhǔn)制很容易,，社會(huì)資本想經(jīng)營(yíng)路橋的太多了；走審批制則是自加壓力,，要自己籌集資本金,。但為了更好地滿(mǎn)足群眾對(duì)公共交通設(shè)施的需求，最大限度地惠利于民,，我們還是邁開(kāi)了自主建設(shè)的步伐,。”
國(guó)資有序進(jìn)退,，得益機(jī)制創(chuàng)新
“成功運(yùn)作南京三座長(zhǎng)江大橋,，得益于在改革實(shí)踐中，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制,，引導(dǎo)國(guó)有資本有序進(jìn)退,，增強(qiáng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力�,！蹦暇┦薪煌瘓F(tuán)黨委書(shū)記孫福平說(shuō),，以市場(chǎng)化手段管理經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，既無(wú)現(xiàn)成范本,，也缺乏完備的法律規(guī)范和制度支撐,。南京市交通集團(tuán)近年率先探索并不斷完善的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、重大工程項(xiàng)目“代建”制度,，受到國(guó)內(nèi)同行的稱(chēng)道和借鑒,。
為確保特大型橋梁和公路等基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)特性，南京長(zhǎng)江二橋,、三橋在股權(quán)融資時(shí)沒(méi)有簡(jiǎn)單地“一賣(mài)了之”,，而是與投資方簽訂嚴(yán)格的特許經(jīng)營(yíng)合同，明確規(guī)范其運(yùn)營(yíng),、維護(hù),、管理大橋的責(zé)任，較好地協(xié)調(diào)了政府,、企業(yè),、公眾三者之間的利益。在二橋的特許經(jīng)營(yíng)合同里,，專(zhuān)門(mén)有政府對(duì)收費(fèi)定價(jià)的規(guī)定,，還特設(shè)了一名政府派出的獨(dú)立董事，由其在緊急狀態(tài)下代表政府行使權(quán)利,，處置公共危機(jī),。
在南京長(zhǎng)江四橋?qū)嵤按ㄖ啤保蚱屏诉^(guò)去政府“建管合一”的舊體制,，由業(yè)主南京市交通集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資,、管理和收益,，工程建設(shè)則通過(guò)招投標(biāo)讓專(zhuān)業(yè)公司按合同要求全程運(yùn)作。這項(xiàng)被稱(chēng)為“服務(wù)外包”的改革,，改變了以往建一座大橋,，就要設(shè)立一個(gè)指揮部，成立一個(gè)管理局,，搭建一套班子搞大會(huì)戰(zhàn)的模式,，不僅大幅精減了人員、降低了建設(shè)成本,，還從制度上筑起了一道“防腐墻”,。
馮寶椿表示，堅(jiān)持以改革為動(dòng)力經(jīng)營(yíng)南京三座長(zhǎng)江大橋,，走出了一條創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)管理和投融資體制的新路徑,，促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。至2007年底,，南京市交通集團(tuán)已形成“公路,、橋梁、隧道,、軌道,、物流、客運(yùn)”等重點(diǎn)投資領(lǐng)域,，資產(chǎn)總額逾300億元,，其中凈資產(chǎn)70億元，分別比5年前初創(chuàng)時(shí)增值1.5倍,、2倍,。 |