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近年來,，我國(guó)加大了對(duì)社�,；鸨O(jiān)管力度,，各地社�,；鸸芾砀右�(guī)范,。但是,，由于大部分省市以縣為單位的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低,、監(jiān)管體系不健全,，社保資金十分容易被擠占,、挪用甚至貪污,。針對(duì)這些管理漏洞，一些業(yè)內(nèi)人士和專家建議,，我國(guó)需要盡快完善提高統(tǒng)籌層次,，加強(qiáng)社保資金監(jiān)管。
社�,；鹕写嫖宕箢愡`規(guī)資金
審計(jì)署2006年的審計(jì)結(jié)果顯示,，我國(guó)社保基金尚存五大類違規(guī)資金：第一類是“沒有實(shí)行專戶管理”,，占違規(guī)資金總額的38.02%,，共計(jì)27.13億元；第二類是“違規(guī)投資”,，占27.32%,，共計(jì)19.49億元；第三類是用于彌補(bǔ)支付缺口,，占23.39%,，總計(jì)16.69億元；第四類是用于構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi),，包括違規(guī)擔(dān)保和修建其他房產(chǎn)與職工宿舍,，占6.5%，為4.64億元；第五類是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失,，這些涉嫌刑事犯罪的近5%,，約3.4億元。
湖南省在對(duì)2006年社�,；鹗褂们闆r檢查時(shí)發(fā)現(xiàn),，個(gè)別地方社保基金管理和使用比較混亂,。一些地方以列支工作經(jīng)費(fèi),、擴(kuò)大支出范圍等形式擠占挪用社保基金,。檢查中共發(fā)現(xiàn)40起,，涉及金額2758萬元。比如岳陽市本級(jí)用工傷預(yù)防,、宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)20萬元購(gòu)置汽車,、電腦、傳真機(jī)等,。慈利縣將2005年地稅局征收的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的20%作為經(jīng)費(fèi)支出,。邵陽市本級(jí)將省財(cái)政2002年下?lián)芑攫B(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助資金521萬元用于維穩(wěn)支出、從再就業(yè)資金中用于困難企業(yè)醫(yī)療補(bǔ)助420萬元,。
湖南省在檢查中還發(fā)現(xiàn),，一些縣市政府領(lǐng)導(dǎo)隨意簽字、表態(tài),，借用社�,；稹Ｈ绮槌龅�20起違規(guī)借支中,，借出金額2037.07萬元,，大部分是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)簽字同意的。其中,，永順縣2005年經(jīng)縣政府領(lǐng)導(dǎo)同意,，從失業(yè)保險(xiǎn)基金中借支185.76萬元用于發(fā)放困難企業(yè)職工生活費(fèi)。還有一些地方違規(guī)預(yù)提社�,；�,。比如長(zhǎng)沙市工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)2005年7月前從工傷保險(xiǎn)中預(yù)提費(fèi)用936萬元，2005年至2006年預(yù)提134萬元等,。
社保資金制度設(shè)計(jì)上存在管理漏洞
根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，從違規(guī)資金比例中看出,，地方政府是違規(guī)主體,，這些地方違規(guī)行為造成的資金損失占95%左右,，而涉及管理不規(guī)范、主要由管理水平和工作態(tài)度等非制度性因素導(dǎo)致的違規(guī)數(shù)量,，大約只有5%,。這說明在制度設(shè)計(jì)上就存在管理漏洞，而違規(guī)主體是政府就更增加了監(jiān)管的難度,。
目前,，我國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門都設(shè)立了基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了一套自上而下的行政監(jiān)管體系,。但事實(shí)上,，這一監(jiān)管體系十分薄弱，再加上由于大多數(shù)地方社�,；饸w地方政府及部門收繳和發(fā)放,，而監(jiān)管體系又不是垂直管理，更造成監(jiān)管效果大打折扣,。
比如一個(gè)省的養(yǎng)老,、失業(yè)、工傷,、生育、醫(yī)療五項(xiàng)保險(xiǎn)基金的收支和管理環(huán)節(jié)重頭都在各個(gè)縣市,，但從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上看,，全省市一級(jí)勞動(dòng)保障部門雖然都設(shè)立了社保基金行政監(jiān)督機(jī)構(gòu),，但只有一兩名工作人員,，而在縣一級(jí)都沒有專設(shè)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只有一名兼職的基金監(jiān)督工作人員,。
記者在吉林省調(diào)研時(shí),，省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳基金監(jiān)督處負(fù)責(zé)人介紹，吉林省成立了“社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)”,，委員會(huì)成員包括分管副省長(zhǎng),、政府秘書長(zhǎng)、勞動(dòng)和保障,、財(cái)政,、監(jiān)察、民政,、經(jīng)貿(mào)委,、工會(huì)等部門和單位負(fù)責(zé)人，以及企業(yè),、企業(yè)職工和專家學(xué)者代表,。今年以來，吉林省逐步建立了“各級(jí)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督委員會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo),，政府有關(guān)部門各負(fù)其責(zé),，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自我約束，社會(huì)各界共同參與的監(jiān)督機(jī)制,�,！�
雖然規(guī)定“監(jiān)督委員會(huì)”要聽取關(guān)于社保基金監(jiān)管的情況說明,、開展監(jiān)督檢查的職能,，各市也都設(shè)立了“社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)”，但記者了解,，這個(gè)委員會(huì)只是松散機(jī)構(gòu),，其成員都是兼職，并且不是專業(yè)人士,，實(shí)際上監(jiān)督作用十分有限,。一些社保部門工作人員說，針對(duì)數(shù)百億元的社�,；�,，竟沒有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)？他們建議應(yīng)當(dāng)成立獨(dú)立的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)來監(jiān)督社�,；�,。
提高統(tǒng)籌層次方能降低社保資金管理風(fēng)險(xiǎn)
目前，我國(guó)絕大部分社�,；鹨钥h級(jí)統(tǒng)籌為主,，這就意味著實(shí)際控制社保統(tǒng)籌基金的決策者和操作者是全國(guó)2000多個(gè)縣市地方政府，由于監(jiān)督體系不健全,，事關(guān)老百姓“養(yǎng)命”的社�,；穑驮趥�(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的簽字批條中被挪作他用,。
中國(guó)社科院社保研究專家鄭秉文教授分析指出,，縣級(jí)統(tǒng)籌意味著2000多個(gè)統(tǒng)籌單位可以將社保基金“畫地為牢”,、“各自為戰(zhàn)”,，情況更為嚴(yán)峻的是每個(gè)統(tǒng)籌單位在資金上是“五險(xiǎn)”資金自我封閉和獨(dú)立運(yùn)行，從全國(guó)來看,，等于是社�,；饾摬刂汕先f的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。
他說,，從社�,；饘徲�(jì)情況看,，地方政府是違規(guī)主體，絕大部分違規(guī)決定是由當(dāng)?shù)卣龀龅�,�,；蚴桥灿糜诜龀掷щy企業(yè)，或是發(fā)放各種生活補(bǔ)助,，或是直接用于產(chǎn)業(yè)投資等,，他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門，既是社保制度運(yùn)行的執(zhí)行主體,，又是資金風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭,。因此要從源頭杜絕防范風(fēng)險(xiǎn)，則必須提高社�,；鸬慕y(tǒng)籌層次,。
鄭秉文認(rèn)為，對(duì)社�,；痫L(fēng)險(xiǎn)的控制在行政上是對(duì)違規(guī)主體也就是地方政府官員的管制,，如果在未來幾年內(nèi)將縣級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌，在干部管理和資金管理上都將減少兩層,，統(tǒng)籌單位風(fēng)險(xiǎn)源也將從2000多個(gè)減少到30多個(gè),，資金風(fēng)險(xiǎn)幾率也將大大減少。
其實(shí),，早在1991年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就已提出,，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌”,。然而,，16年過去了,，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的寥寥無幾,。因此，我國(guó)應(yīng)該加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌,、其他險(xiǎn)種市級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo),。
社會(huì)保障制度作為一個(gè)大系統(tǒng)，它包括融資制度,、繳費(fèi)制度,、投資制度和福利發(fā)送制度等，監(jiān)督制度也是社保制度大系統(tǒng)中的一個(gè)重要子系統(tǒng),，毫無疑問,，在我國(guó)監(jiān)督力量薄弱是導(dǎo)致社保資金違規(guī)的主要原因之一。
與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,，我國(guó)社保資金存量規(guī)模雖然不大,，占GDP比例依然不高,，但近幾年發(fā)展迅速，積累速度相當(dāng)快,，1990年社保資金儲(chǔ)備幾乎是從零起步,，1998年以來，每年遞增速度在20%以上,，2001年累積為3000億元,，從此便幾乎是一年上一個(gè)“臺(tái)階”，一個(gè)“臺(tái)階”就是1000多億元的結(jié)余,，幾年下來社保資金積累增幅相當(dāng)可觀,。到2006年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入已達(dá)到8517億元，支出6853億元,，當(dāng)年累計(jì)結(jié)余8006億元,。
社保資金的快速積累規(guī)模，再加上企業(yè)年金和“全國(guó)社�,；稹钡�,，社保資金總規(guī)模已經(jīng)超過一萬億元。這對(duì)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門為數(shù)不多的監(jiān)管人員來說,，是極大的反差和挑戰(zhàn),。因此，加強(qiáng)監(jiān)管力量,，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍,，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系，是十分迫切的任務(wù),。 |