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近日,，備受期待與關(guān)注的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,，經(jīng)十屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，將自明年1月1日起施行,，現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》同時廢止,。這部法律的最大亮點之一,，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃納入一體化管理。
“規(guī)劃是龍頭”,，一句經(jīng)典的概括表達出社會各界對規(guī)劃的期望,，但也有人說規(guī)劃只是水龍頭，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導(dǎo)說了算,。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化,，無疑將成為另一種破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的“堅冰”之舉。
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| 安徽徽州區(qū)潛口鎮(zhèn)群眾正在建設(shè)新房,。新華社記者 馬平
攝 | 農(nóng)民成為城市擴張的“驅(qū)趕”對象
城市越擴越大,，農(nóng)房越建越偏，農(nóng)民越遷越遠,。
隨著城市化進程加快,，在不少地方，農(nóng)村與農(nóng)民成了一個被大城市擴張所“驅(qū)趕”的對象,。在南方某省,，有關(guān)部門要規(guī)劃建設(shè)一條東西向高速公路,，從一個村子橫穿而過，農(nóng)民不得不往北搬遷,；不久,，又有一條南北向高速公路從此東西向穿越，農(nóng)民不得不又根據(jù)公路建設(shè)規(guī)劃需要,，再次搬遷,。
浙江省一位研究人員說，由于以前沒有對城鄉(xiāng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃,，在快速城市化過程中,，一旦一些重大建設(shè)項目突破規(guī)劃建設(shè)用地范圍，就會變得無規(guī)劃依據(jù)可循,，變成想建到哪里就建到哪里,，造成城市功能布局結(jié)構(gòu)失調(diào)；另一方面,，也由于缺乏對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃,，使得一些區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地難以進行前瞻性規(guī)劃預(yù)留控制，以至于建設(shè)項目實施時拆遷量巨大,，不僅影響了群眾的生產(chǎn)生活,，也造成了政府投資的巨大浪費。
“同時,，由于城市規(guī)劃主要以城市為中心,，經(jīng)常漠視村莊的存在，簡單地將其作為被拆遷的對象,，在規(guī)劃實施中一次又一次地讓農(nóng)民們向城市邊緣地區(qū)搬遷,，從而造成了城市郊區(qū)村莊‘屢建屢拆’的惡性循環(huán)，這也是‘城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)綜合征’的一個集中體現(xiàn),！”這位研究人員說,。
近十年來，伴隨著工業(yè)化,、城市化進程的不斷推進,，自發(fā)型、本地化的鄉(xiāng)村工業(yè)化過程創(chuàng)造了豐厚的社會物質(zhì)財富,，也改變了城鄉(xiāng)土地利用格局,，打破了城鄉(xiāng)明確的分界線，“借規(guī)劃批地”,、“靠規(guī)劃擴張”引發(fā)了許多社會問題,，政府、公眾包括規(guī)劃師,，對“就城市論城市,、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的二元規(guī)劃制定與實施模式產(chǎn)生了極大的懷疑,，“一法一條例”遭遇法律信任危機。
“規(guī)劃是龍頭”,，但也有人說規(guī)劃只是“水龍頭”,，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導(dǎo)說了算。比如說人口規(guī)模,、城鎮(zhèn)性質(zhì)等傳統(tǒng)規(guī)劃的重點內(nèi)容,，不同規(guī)劃師對同一個地方的結(jié)論也可以差別很大，這些現(xiàn)象的背后,，實際上是規(guī)劃法律體系的不完善,，也就是“自由裁量權(quán)”太大，科學(xué)性不強,。
“最后的結(jié)果就是,，在城市規(guī)模擴張過程中隨意性太大，如果忽視了資源的承載力,、交通的承載力,、環(huán)境容量的承載力,，部分農(nóng)村,、農(nóng)民的利益必定受到損害�,！睂幉ù髮W(xué)建筑工程與環(huán)境學(xué)院教授張殿發(fā)說,，“作為‘一法一條例’的有機統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)規(guī)劃法有望解決城鄉(xiāng)建設(shè)的諸多混亂現(xiàn)狀,，可在法律之外,，我們應(yīng)該在主觀上培養(yǎng)更多的尊重農(nóng)民利益的意識！”
“有新房無新村”,，鄉(xiāng)村簡單“克隆”城市
在新農(nóng)村建設(shè)過程中,，可以看到許多農(nóng)村中一批批新房建成。然而令人尷尬的是,，這些新房零散分布,，沒有條理，結(jié)果都是“有新房無新村”,。
新農(nóng)村建設(shè)存在規(guī)劃空白,，在高校工作的規(guī)劃師張美亮感受最深：“就拿教材來說，我特別注意到,，老教材就與新農(nóng)村建設(shè)脫節(jié)很多,，在規(guī)劃上，我們過去給學(xué)生講的都是城市規(guī)劃,，沒有農(nóng)村規(guī)劃,，學(xué)生們在搞農(nóng)村規(guī)劃時,，都只能照搬城市小區(qū)規(guī)劃，可城鄉(xiāng)畢竟不同的,，城市有排污系統(tǒng),，農(nóng)村怎么辦？這些都是缺陷,�,！睆埫懒琳J為，城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化,，千萬不能誤解為鄉(xiāng)村“克隆”城市,。
過去由于農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃存在空白，不少人就干脆參照城市規(guī)劃,，城里有什么,，農(nóng)村就有什么。浙江省長呂祖善曾表示,，這兩年講統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,，就有人錯誤地認為城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展，就是城鄉(xiāng)“一樣化”發(fā)展,。事實上,，城市和農(nóng)村在功能和形態(tài)上是應(yīng)該有區(qū)別的，城鄉(xiāng)一體,，重要的是要把城市和農(nóng)村有利于生產(chǎn),、方便生活、提高生活質(zhì)量等實質(zhì)性內(nèi)容統(tǒng)一起來,，不是形式上的“一樣化”,。比如城市規(guī)劃建設(shè)綠地，有的地方農(nóng)村建設(shè)也要建綠地,，就可能與實際情況相脫節(jié),。綠地是城市改善市民居住環(huán)境、提升休閑方式品位的事物,，而在農(nóng)村則有農(nóng)民自己的休閑方式,，兩者不盡相同，不能一味照抄照搬,。
在農(nóng)村工業(yè)發(fā)達,、外來務(wù)工人員較多的慈溪市，寧波大學(xué)建筑設(shè)計院曾經(jīng)參與一些村莊規(guī)劃的編制過程,，遇到許多困惑,。當(dāng)時，對于規(guī)劃師來說,，農(nóng)村規(guī)劃主要靠村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),，可其中從用地分類到相關(guān)指標(biāo),，對于外來務(wù)工人員基本上沒有考慮。事實上,，有的村莊外來務(wù)工人員總量比當(dāng)?shù)卮迕襁�多,，規(guī)劃編制過程是遵循“人口規(guī)模——用地規(guī)�,！O(shè)施配置”這一主線,，數(shù)量龐大的外來務(wù)工人員基本上不可能參與到人口規(guī)模預(yù)測中，直接導(dǎo)致設(shè)施配置出現(xiàn)規(guī)劃超標(biāo)而實際遠遠不足的矛盾,。
一些參與浙江慈溪市農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的專家舉例說,，比如模仿城市的農(nóng)村公共廁所設(shè)計是最典型的案例，規(guī)劃是每日50人次使用,，實際使用是500人次都不止,，公共廁所成為農(nóng)村河道主要污染源之一。再如農(nóng)村住宅,，規(guī)劃的村民住宅建筑用地,，是針對在籍村民的，因為農(nóng)宅的新建,、擴建與改建都是在宅基地的基礎(chǔ)上進行的,，外來務(wù)工者不可能在務(wù)工地擁有宅基地使用權(quán)。規(guī)劃的嚴(yán)重不足與巨大現(xiàn)實需求,，導(dǎo)致農(nóng)民違章擴建,，進而出租牟取利益，最終的結(jié)果是違章建筑越來越多,，人居環(huán)境越來越差，鄰里糾紛不斷,。
既要統(tǒng)籌安排,，更要“量身定做”
近三年以來，浙江省開展了縣市域總體規(guī)劃編制的試點,，將整個縣市行政區(qū)域作為規(guī)劃區(qū),，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)居民點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,、生態(tài)保護空間,、農(nóng)田保護空間和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃在縣市域的全覆蓋,，與土地利用總體規(guī)劃進行了較好銜接,。
“浙江省之所以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃方面做得比較早，這完全是逼出來的,。全省人多地少,，城鎮(zhèn)與村莊十分密集,，設(shè)施建設(shè)關(guān)聯(lián)度大，特別是平原河網(wǎng)地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展的程度比較高,，在新農(nóng)村建設(shè)與城市化進程中,，必須把城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮進來�,！闭憬〗ㄔO(shè)廳城鄉(xiāng)規(guī)劃處處長姚昭暉說,。
對于新農(nóng)村建設(shè)來說，浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃取得的最大效益就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施得到了統(tǒng)籌配置,。義烏市建成了總長35公里的橫錦水庫引水工程,，投資1.3億元鋪設(shè)和改造城區(qū)供水管道200余公里，受益鎮(zhèn)達五個,，覆蓋人口達43萬人,。在整個浙江省，通過供水管網(wǎng)延伸和新建,、改造鎮(zhèn)級水廠生產(chǎn)工藝等途徑,，城鎮(zhèn)集中供水新增農(nóng)村覆蓋人口預(yù)計達到110萬人以上。
在慈溪市匡堰鎮(zhèn)徐家漕村,，寧波大學(xué)的規(guī)劃師主動走下來,，吃住在村里，根據(jù)當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)多,、居住與生產(chǎn)混雜的特點設(shè)計了村莊規(guī)劃,，沒有像其他農(nóng)村規(guī)劃一樣照葫蘆畫瓢，規(guī)劃不但考慮到簡單再生產(chǎn)的需要,，而且還縮短了生活與生產(chǎn)污水處理的管道,，減少基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，節(jié)約了村開支,。一位學(xué)生說,，城市規(guī)劃各有風(fēng)格，現(xiàn)在農(nóng)村規(guī)劃也能“吃小灶”,，這才是真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,。 |