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改革開放以來，廣東省尤其是珠三角一帶不少地方已發(fā)展為新型的工業(yè)城市,，而原有農村社會經(jīng)濟發(fā)展也在面臨一些新的問題和矛盾,。如傳統(tǒng)農業(yè)優(yōu)勢逐步弱化，競爭力下降,；農民收入增長緩慢,，城鄉(xiāng)居民收入和生活質量差距拉大；一些農村股份經(jīng)濟和集體經(jīng)濟薄弱,，歷史包袱沉重,；農村分散建設和土地資源浪費現(xiàn)象嚴重，發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境未能有效改善,；違法違規(guī)流轉集體土地現(xiàn)象較為普遍,，農村集體土地管理秩序混亂。這些問題和矛盾的存在,，成為影響農村社會穩(wěn)定的主要因素,，產(chǎn)生這些問題和矛盾的原因是多方面的，其中一個重要原因是,，既有的農村集體土地管理制度與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟不相適應,。
土地私自流轉糾紛不斷
農村集體非農建設用地非法入市流轉，曾經(jīng)是廣東土地市場上一個公開的秘密,，而且在數(shù)量和規(guī)模上呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢,。
據(jù)廣東省國土資源廳的一份統(tǒng)計顯示,，2005年前，在珠三角地區(qū),，這種私自流轉農村集體非農建設用地的面積已經(jīng)實際超過集體建設用地的一半,；在廣東省其它地區(qū)，這一比例也超過了20%,。
在私自流轉過程中,，企業(yè)通過與土地使用權者草簽一份協(xié)議來獲得集體非農建設用地的使用權。這種違反當時土地制度的違規(guī)操作給企業(yè)和當?shù)卮迕駧砹瞬簧偌m紛和麻煩,。
企業(yè)在這種情況下取得集體土地使用權一般都是掛靠于村集體或村委,，盡管企業(yè)主是實際投資人，但在產(chǎn)權權屬上寫的卻是這家村集體的名字,，這曾使不少企業(yè)和村集體為企業(yè)的權屬而陷入產(chǎn)權官司,。
與此同時，企業(yè)投資人在產(chǎn)生債務糾紛時卷鋪蓋逃跑的情況時有發(fā)生,，而債權人往往會找到村集體,，后果便轉嫁到農民身上。
這個土地隱市交易由于不合法而不可避免地出現(xiàn)了許多問題,，如時常發(fā)生土地糾紛,；隨意占用耕地并出讓、轉讓,、出租用于非農業(yè)建設,；低價出讓、轉讓和出租農村集體土地等,，造成了農村集體土地管理上的混亂,。
如果仍然沿用傳統(tǒng)的土地管理制度對農村集體土地進行管理，顯然不符合實際情況,。為了切實保護農民利益,，與其無效地防堵，不如有效地疏導,。廣東省政府2005年10月1日在全國率先實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”),。
據(jù)此，集體建設用地使用權作價入股(出資),，可以與他人合作,、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)，視同集體建設用地使用權出讓,。這意味著,，農村集體非農建設用地將視同國有土地，可以合法入市流轉,。不過,，該辦法仍然禁止集體建設用地用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設和住宅建設,。
辦法的出臺打破了“非經(jīng)政府征地，任何農地不得合法轉為非農用途”的傳統(tǒng),，代之以一個征地制與農村集體非農建設用地直接入市制并存的新時期,，被專家學者們譽為“一項探索性立法，開創(chuàng)了全國的先河”,。
“順德實驗”破題謀求共贏
事實上,，早在10多年前珠三角就有了這種土地流轉的做法，土地承包經(jīng)營權可以流轉成為村集體公司的股份,。
這些公司都是當?shù)丶w經(jīng)濟形成的股份公司,，農民將承包權交給集體統(tǒng)一經(jīng)營。珠三角地區(qū)人多地少,，農民更愿意將股權集中,，由村里牽頭,，讓集體企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營,，企業(yè)的資產(chǎn)折股量化到個人，農民手中擁有股權證,，農民根據(jù)入股進行分紅,。
在2005年開始實施的辦法標志著廣東省在全國率先大規(guī)模地掀起了農村集體建設用地合法入市的序幕。而這一重大變革又是先于辦法出臺前從“順德實驗”開始破題的,。
現(xiàn)屬廣東省佛山市的順德區(qū)位于珠江三角洲中部,。2001年，順德區(qū)被正式確定為農村集體土地管理制度改革的試點,，2003年1月1日,，改革正式開始。
“順德實驗”首先確立流轉制度,，如規(guī)定流轉的集體建設用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃,；發(fā)生流轉前須由土地所在村委會和鎮(zhèn)一級土地管理部門確認所有權人，權屬無爭議,；建立集體建設用地基準地價,，并由區(qū)政府定期公布，作為政府核收集體建設用地使用權流轉收益金的依據(jù)等,。
與此同時,，規(guī)范流轉管理。一方面,，由區(qū)規(guī)劃國土局負責對集體建設用地的土地所有權和使用權進行調查審定,，經(jīng)區(qū)政府審核同意后核發(fā)集體建設用地所有權證和房地產(chǎn)權證或土地使用證；另一方面,，集體建設用地流轉必須簽訂統(tǒng)一印制的流轉合同,，并經(jīng)區(qū)規(guī)劃國土局審查備案后方能生效,。
順德區(qū)樂從鎮(zhèn)羅沙村村民李鴻強說，每年村集體通過土地出租獲得租金收入少則500萬元,，多則上千萬元,，并且收入逐年提高，村民不僅可以穩(wěn)定地通過土地出租拿到數(shù)量可觀的分紅,，而且還有了社�,；稹４謇锴皫啄昀眉w土地流轉的收益投資近2000萬元,，興建了幼兒園,、文化中心、公園等一批福利設施項目,。
土地流轉中要力保農民利益
土地流轉是農村經(jīng)濟發(fā)展,、農村勞動力轉移的必然結果�,！绊樀聦嶒灐敝皇菑V東省農村非農建設用地土地流轉的一個縮影,。
目前，廣州等10個市還有閑置未建的集體建設用地四萬多公頃,。廣東省有關部門表示,，將把這些集體建設用地納入土地市場，在制定當?shù)啬甓裙┑赜媱潟r,，將可供使用的集體建設用地納入計劃范圍,。
在農地流轉新政的試水中，廣東省內其它地區(qū)正在進行著多種形式的土地流轉嘗試,，謀求多贏的局面,。其根本的宗旨在于，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下,，通過農村土地產(chǎn)權的制度安排,，使農民切實分享到改革開放的成果。
用原任廣東省勞動和社會保障廳副廳長孫慶奇的話說：“集體土地流轉不流轉,，關鍵還在于村民或農民的利益能否得到保證,，他們能否真正轉變?yōu)槌鞘芯用瘢簿褪橇鬓D后的農民勞動就業(yè)和社會保障問題,�,！�
要保證農民的利益得到充分保障，土地流轉中還需要完善很多環(huán)節(jié),。如不少業(yè)內學者專家指出,，集體建設用地的流轉存在巨大的增值空間，農民作為土地的直接管理者和經(jīng)營者，除了享受土地經(jīng)營收益外,，還應享受土地流轉產(chǎn)生的增值收益,，但這在現(xiàn)實中如何保障卻往往難以做到。
由此可見,，農地流轉新政,，廣東在全國進行先行的試水，但要在流轉中力保農民利益還需要更多制度補位,、實施監(jiān)管,，可謂任重道遠。 |