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6月30日，《招標投標法實施條例》將完成其向全社會征求意見階段。在條例出臺之前,，不少人呼吁，當務之急是合并《政府采購法》和《招標投標法》這兩部涉及公共采購的法律,，或者將《招標投標法》納入《政府采購法》中，而不是急著出臺《招標投標法》的實施細則,。但著名政府采購法專家,、清華大學公共管理學院政府研究所所長于安教授指出，這兩類觀點在一定程度上是誤讀兩法的結(jié)果,。他認為,，目前頻繁出現(xiàn)的政府采購工程招投標問題，主要是政府采購制度不統(tǒng)一造成的,。他主張應當從統(tǒng)一政府采購制度的角度來解決這個問題，而不宜簡單合并兩部法律,。
《招標投標法》比《政府采購法》適用范圍廣
于安說,，從《招標投標法》的角度來看，招標投標是一種民事和商事合同的訂立方式,。任何人包括自然人,、法人和非法人組織，都可以使用招標投標方式訂立合同達成交易,。因此,，這就意味著該法的適用范圍不局限于政府采購或者公共采購，任何基于自愿原則的交易都可以使用招投標方式,。
政府采購的本質(zhì)是利用商業(yè)競爭機制提高政府采購的效率,。使用招標投標方式，是政府利用市場競爭解決政府采購效率和廉潔問題的主要措施,。因此政府采購的招投標活動,，必須適用《招標投標法》的原則和制度。比如招標,、投標,、定標三個基本環(huán)節(jié)，是政府采購進行招標投標時必須遵守的。
因此于安認為,，《招標投標法》的適用范圍比《政府采購法》廣,。如果從取消招標投標法的角度進行兩法合并，將使一般意義上的招標投標活動失去基本法律依據(jù),，而只剩下政府采購的招標投標了,，這不利于國家合同制度的發(fā)展�,！爸鲝垖ⅰ墩袠送稑朔ā凡⑷搿墩少彿ā返挠^點過于狹隘,，忽視了招標投標具有一般合同訂立方式的屬性�,！�
公共采購與政府采購不宜混淆
目前,，不少人認為《政府采購法》不能規(guī)范工程采購行為，主要在于《招標投標法》將這塊內(nèi)容搶去了,，于安指出,，這種觀點比較狹隘，應當進行分析,。
于安認為,，《招標投標法》的立法重點是該法第三條規(guī)定的必須進行招標的項目，即“在國內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目,，包括項目的勘察,、設(shè)計、施工,、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備,、材料等的采購，必須進行招標,。這些項目包括,，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益,、公眾安全的項目,，全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，使用國際組織或者外國政府貸款,、援助資金的項目”,。于安分析，這個規(guī)定涉及了三類合同的訂立：普通的民事商事合同,、公共采購合同和政府采購合同�,，F(xiàn)在的問題就出在把除普通民事商事合同之外的兩類合同混淆了，例如有關(guān)主管部門為執(zhí)行這條規(guī)定發(fā)布的行政規(guī)章和其它行政規(guī)定,，對公共采購項目和政府采購就沒有進行區(qū)分,。
于安說，將公共采購與政府采購混淆起來，導致了兩個問題,。一是適用于《招標投標法》的政府采購事項,，不能體現(xiàn)政府采購特點；二是對兩方面的法律規(guī)范和保護都不徹底,�,！鞍凑找粋�規(guī)則來管理政府采購事項與非政府采購的公共事項，是目前招投標領(lǐng)域出現(xiàn)問題的根源,�,！�
于安認為，從政府采購的角度看,，需要剝離出來的并不是第三條規(guī)定的所有項目,，而只是政府采購的項目。剝離的根據(jù)應當是《政府采購法》第二條對政府采購的定義,，即“各級國家機關(guān),、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物,、工程和服務的行為”,。因此，使用財政性資金的建設(shè)工程項目,，如果在主體上,、納入集中采購目錄或者達到采購限額標準三方面都符合《政府采購法》的要求，就應當屬于政府采購的工程范疇,，將這部分內(nèi)容從《招標投標法》中劃分出來適用于《政府采購法》,，就是合法的、必要的,。
制度統(tǒng)一先行 監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一后行
《招標投標法》中關(guān)于工程項目的規(guī)定對政府采購與公共采購工程項目的區(qū)分不明晰，導致目前政府工程采購中的不少尷尬局面,。因此,，于安指出，改革的起點應當是統(tǒng)一政府采購制度,，而不是首先從行政監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一做起,。
于安告訴記者，凡屬于政府采購范圍的內(nèi)容,，必須統(tǒng)一納入《政府采購法》中,。只有利用統(tǒng)一的制度，清晰地將政府采購事項從其它招投標事項中劃分出來,，才會改變那些因界限劃分不清造成的行政職權(quán)沖突和腐敗行為,。只有統(tǒng)一的制度，才能最大限度地保證政府采購目標的實現(xiàn)。
“目前,，制度統(tǒng)一的重要障礙在于人們常常將制度統(tǒng)一與監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一相混淆,。如果將行政監(jiān)管權(quán)放在第一位來考慮，那么部門之間的監(jiān)管權(quán)爭奪將阻礙制度統(tǒng)一的進程,�,！毙姓殭�(quán)在本質(zhì)上是對法律的實施權(quán)，法律應當是確定行政監(jiān)管體制的前提,。行政部門監(jiān)管權(quán)的配置,，應當服從于實施法律的需要。因此,，統(tǒng)一的制度并不一定帶來監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一行使,，這在我國行政體系中是常例。
于安認為,，監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一可以在條件成熟的時候,，根據(jù)法律實施的需要考慮。當然,，行政監(jiān)管權(quán)的分離,，會增加行政協(xié)調(diào)的成本。協(xié)調(diào)成本與統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)之間的選擇,，是一個行政政策問題,，而不是行政法律問題。 |