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6月30日，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》將完成其向全社會(huì)征求意見(jiàn)階段,。在條例出臺(tái)之前，不少人呼吁,，當(dāng)務(wù)之急是合并《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》這兩部涉及公共采購(gòu)的法律,，或者將《招標(biāo)投標(biāo)法》納入《政府采購(gòu)法》中，而不是急著出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施細(xì)則,。但著名政府采購(gòu)法專家,、清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長(zhǎng)于安教授指出，這兩類觀點(diǎn)在一定程度上是誤讀兩法的結(jié)果,。他認(rèn)為，目前頻繁出現(xiàn)的政府采購(gòu)工程招投標(biāo)問(wèn)題,，主要是政府采購(gòu)制度不統(tǒng)一造成的,。他主張應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一政府采購(gòu)制度的角度來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，而不宜簡(jiǎn)單合并兩部法律,。
《招標(biāo)投標(biāo)法》比《政府采購(gòu)法》適用范圍廣
于安說(shuō),，從《招標(biāo)投標(biāo)法》的角度來(lái)看，招標(biāo)投標(biāo)是一種民事和商事合同的訂立方式,。任何人包括自然人,、法人和非法人組織，都可以使用招標(biāo)投標(biāo)方式訂立合同達(dá)成交易,。因此,，這就意味著該法的適用范圍不局限于政府采購(gòu)或者公共采購(gòu)，任何基于自愿原則的交易都可以使用招投標(biāo)方式,。
政府采購(gòu)的本質(zhì)是利用商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高政府采購(gòu)的效率,。使用招標(biāo)投標(biāo)方式，是政府利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)解決政府采購(gòu)效率和廉潔問(wèn)題的主要措施,。因此政府采購(gòu)的招投標(biāo)活動(dòng),，必須適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的原則和制度。比如招標(biāo),、投標(biāo),、定標(biāo)三個(gè)基本環(huán)節(jié)，是政府采購(gòu)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)時(shí)必須遵守的,。
因此于安認(rèn)為,，《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍比《政府采購(gòu)法》廣。如果從取消招標(biāo)投標(biāo)法的角度進(jìn)行兩法合并,，將使一般意義上的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)失去基本法律依據(jù),，而只剩下政府采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)了，這不利于國(guó)家合同制度的發(fā)展,�,！爸鲝垖ⅰ墩袠�(biāo)投標(biāo)法》并入《政府采購(gòu)法》的觀點(diǎn)過(guò)于狹隘,，忽視了招標(biāo)投標(biāo)具有一般合同訂立方式的屬性�,！�
公共采購(gòu)與政府采購(gòu)不宜混淆
目前,，不少人認(rèn)為《政府采購(gòu)法》不能規(guī)范工程采購(gòu)行為，主要在于《招標(biāo)投標(biāo)法》將這塊內(nèi)容搶去了,，于安指出,，這種觀點(diǎn)比較狹隘，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分析,。
于安認(rèn)為,，《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法重點(diǎn)是該法第三條規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，即“在國(guó)內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目,，包括項(xiàng)目的勘察,、設(shè)計(jì)、施工,、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備,、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo),。這些項(xiàng)目包括,，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益,、公眾安全的項(xiàng)目,，全部或部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款,、援助資金的項(xiàng)目”,。于安分析，這個(gè)規(guī)定涉及了三類合同的訂立：普通的民事商事合同,、公共采購(gòu)合同和政府采購(gòu)合同�,，F(xiàn)在的問(wèn)題就出在把除普通民事商事合同之外的兩類合同混淆了，例如有關(guān)主管部門為執(zhí)行這條規(guī)定發(fā)布的行政規(guī)章和其它行政規(guī)定,，對(duì)公共采購(gòu)項(xiàng)目和政府采購(gòu)就沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分,。
于安說(shuō)，將公共采購(gòu)與政府采購(gòu)混淆起來(lái),，導(dǎo)致了兩個(gè)問(wèn)題,。一是適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府采購(gòu)事項(xiàng)，不能體現(xiàn)政府采購(gòu)特點(diǎn),；二是對(duì)兩方面的法律規(guī)范和保護(hù)都不徹底,。“按照一個(gè)規(guī)則來(lái)管理政府采購(gòu)事項(xiàng)與非政府采購(gòu)的公共事項(xiàng),，是目前招投標(biāo)領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題的根源,�,！�
于安認(rèn)為，從政府采購(gòu)的角度看,，需要?jiǎng)冸x出來(lái)的并不是第三條規(guī)定的所有項(xiàng)目,，而只是政府采購(gòu)的項(xiàng)目。剝離的根據(jù)應(yīng)當(dāng)是《政府采購(gòu)法》第二條對(duì)政府采購(gòu)的定義,，即“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物,、工程和服務(wù)的行為”,。因此，使用財(cái)政性資金的建設(shè)工程項(xiàng)目,，如果在主體上,、納入集中采購(gòu)目錄或者達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)三方面都符合《政府采購(gòu)法》的要求，就應(yīng)當(dāng)屬于政府采購(gòu)的工程范疇,，將這部分內(nèi)容從《招標(biāo)投標(biāo)法》中劃分出來(lái)適用于《政府采購(gòu)法》,，就是合法的,、必要的,。
制度統(tǒng)一先行 監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一后行
《招標(biāo)投標(biāo)法》中關(guān)于工程項(xiàng)目的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)與公共采購(gòu)工程項(xiàng)目的區(qū)分不明晰，導(dǎo)致目前政府工程采購(gòu)中的不少尷尬局面,。因此,，于安指出，改革的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一政府采購(gòu)制度,，而不是首先從行政監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一做起,。
于安告訴記者，凡屬于政府采購(gòu)范圍的內(nèi)容,，必須統(tǒng)一納入《政府采購(gòu)法》中,。只有利用統(tǒng)一的制度，清晰地將政府采購(gòu)事項(xiàng)從其它招投標(biāo)事項(xiàng)中劃分出來(lái),，才會(huì)改變那些因界限劃分不清造成的行政職權(quán)沖突和腐敗行為,。只有統(tǒng)一的制度，才能最大限度地保證政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。
“目前,，制度統(tǒng)一的重要障礙在于人們常常將制度統(tǒng)一與監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一相混淆。如果將行政監(jiān)管權(quán)放在第一位來(lái)考慮,，那么部門之間的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)奪將阻礙制度統(tǒng)一的進(jìn)程,。”行政職權(quán)在本質(zhì)上是對(duì)法律的實(shí)施權(quán),，法律應(yīng)當(dāng)是確定行政監(jiān)管體制的前提,。行政部門監(jiān)管權(quán)的配置,，應(yīng)當(dāng)服從于實(shí)施法律的需要。因此,，統(tǒng)一的制度并不一定帶來(lái)監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一行使,，這在我國(guó)行政體系中是常例。
于安認(rèn)為,，監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一可以在條件成熟的時(shí)候,，根據(jù)法律實(shí)施的需要考慮。當(dāng)然,，行政監(jiān)管權(quán)的分離,，會(huì)增加行政協(xié)調(diào)的成本。協(xié)調(diào)成本與統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)之間的選擇,，是一個(gè)行政政策問(wèn)題,，而不是行政法律問(wèn)題。 |