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學(xué)者們認(rèn)為，長三角最需要改變的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維,�,！氨M管大部分官員都意識到區(qū)域協(xié)作,、區(qū)域一體化將給長三角整體及下屬各行政區(qū)帶來巨大經(jīng)濟(jì)能量，但由于制度制約因素的存在,，地方比拼,、重復(fù)建設(shè)還是在繼續(xù)。這可以稱為‘制度悖論’和‘長三角尷尬’,�,！比A東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院教授沈玉芳如是說。 |
一份調(diào)研數(shù)據(jù)認(rèn)為,，長三角的地方市場分割程度已經(jīng)大為減輕,，其對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用下降接近50%；但另一種觀念認(rèn)為,，“即使在已經(jīng)公布的區(qū)域規(guī)劃草案中,，也缺乏對長三角根本問題的關(guān)注�,！�
市場分割的阻礙已下降45.7%
一份來自中山大學(xué)的研究報(bào)告稱,，以1990年至2002年間的長三角城市群為樣本，隨著長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的成立,、運(yùn)行,，地方市場分割對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙作用已經(jīng)下降了45.7%。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者尹伯成認(rèn)為,，近幾年長三角互動(dòng)協(xié)作發(fā)展迅猛,，根據(jù)中大研究報(bào)告作保守推斷，這個(gè)數(shù)據(jù)起碼已經(jīng)超過50%,。
南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉志彪也對這個(gè)結(jié)論表示認(rèn)可,。他說，雖然地方市場分割的逐步消除是否可以完全歸功于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的運(yùn)作值得商榷,，但長三角區(qū)域一體化程度日益提升是一個(gè)不爭的事實(shí),。
1997年，第一次長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會從以旅游,、商貿(mào)專題入手,，開始探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)性合作。此后,，長三角城市合作的領(lǐng)域逐步向交通,、信息、規(guī)劃,、科技,、產(chǎn)權(quán)、人才,、港口,、物流等領(lǐng)域拓展,，初步建立了區(qū)域內(nèi)互動(dòng)合作的框架。其中,，通關(guān),、旅游、公交一卡通,、信息等方面的資源整合進(jìn)展尤為突出,。
以公交為例，本次長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會表示,，將成立“長三角一卡通互通協(xié)調(diào)小組”,，預(yù)計(jì)到2010年，長三角16個(gè)會員城市有望實(shí)現(xiàn)城際交通卡互通兼容,，包括公交,、出租、軌道交通,、停車場,、高速公路收費(fèi)等系統(tǒng)都將實(shí)現(xiàn)“一卡通行”。
長三角區(qū)域合作不同層次的制度設(shè)計(jì)也逐漸成形,。第一個(gè)層次是滬蘇浙兩省一市6位主要領(lǐng)導(dǎo)的不定期會晤,，目前已確定能源、環(huán)保,、大交通,、科技等合作專題；第二個(gè)層次是每年一次的滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會,，這個(gè)常務(wù)副省長級別的座談會以“項(xiàng)目推進(jìn)”的形式,，下設(shè)一系列專題組推進(jìn)具體工作；第三個(gè)層次是目前長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會16個(gè)會員城市的市長聯(lián)席會議制度,，自2004年以來,，確定為每年一次。
“長三角區(qū)域協(xié)作已經(jīng)從務(wù)虛走向務(wù)實(shí),，從溝通走向協(xié)作,，現(xiàn)已進(jìn)入以專題合作為抓手,，推進(jìn)制度銜接的階段,。”上海市政府合作交流辦副主任陳榮堂說,。
“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維仍有相當(dāng)市場
盡管合作進(jìn)展順利,，但也有事實(shí)表明，長三角存在的種種制度性困境并沒有得到根本性的解決,。
在江蘇省南通市下轄的通州,、海門交界處,，有一個(gè)規(guī)模頗大的家紡城，產(chǎn)值已超過2億元,。它地跨兩個(gè)同屬一市的縣級行政區(qū),，在歷史上就是一個(gè)整體，但兩個(gè)行政區(qū)卻各自在做規(guī)劃,�,！昂ｉT先在家紡城建物流園區(qū)，通州接著也建,，雙方在公共設(shè)施方面根本不能銜接,。就連家紡城的名字也要爭，通州方面要叫中國通州國際家紡城,，海門方面則要冠中國海門字樣,。”一位剛剛到南通進(jìn)行調(diào)研的學(xué)者對記者說,。
“這里面有政績的考慮,，也有財(cái)政收入的考慮。兩個(gè)縣尚且如此,，更不要說在長三角這么大的范圍內(nèi)了,。問題就在于目前我們的地方政府還是發(fā)展型政府，不是公共服務(wù)型政府,�,！边@位學(xué)者得出了這樣的結(jié)論。
而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,，由于缺少統(tǒng)籌規(guī)劃,，區(qū)域性空港、海港,、河港布局不夠合理,，存在大量盲目投資和重復(fù)建設(shè)。以“黃金水道”長江為例,，歷年修建的數(shù)量眾多的過江通道中,，只有武漢、蕪湖,、南京3處長江大橋是公路鐵路兩用的,。正在建設(shè)中的蘇通大橋、杭州灣跨海大橋等,，都沒有考慮到這個(gè)問題,，還要另外設(shè)計(jì)、修建鐵路大橋,，浪費(fèi)驚人,。
學(xué)者們認(rèn)為,，長三角最需要改變的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維。事實(shí)上,，這種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”思維在長三角地區(qū)依舊有相當(dāng)?shù)氖袌�,。“政府�?yīng)該把自己當(dāng)作協(xié)調(diào)的主體,，而不是競爭的主體,。”劉志彪說,。
應(yīng)更關(guān)注逆向規(guī)劃
作為我國第一個(gè)由國家批準(zhǔn),、跨行政區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃，正在編制的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》是中國首次用區(qū)域規(guī)劃的形式來調(diào)整經(jīng)濟(jì)格局,。目前,，規(guī)劃草案已基本編制完成，并簽發(fā)到相關(guān)省市征求意見,。
根據(jù)國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司副司長陳宣慶披露的內(nèi)容,，長三角區(qū)域規(guī)劃草案主要由8個(gè)方面的內(nèi)容組成，包括指導(dǎo)思想和原則,、功能定位,、區(qū)域發(fā)展總體布局、城鎮(zhèn)體系發(fā)展布局,、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局,、重大基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)與建設(shè)、資源利用與環(huán)境保護(hù),、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施等,。
規(guī)劃草案初步明確了長三角四大功能定位：我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)重要國際門戶,、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地,、我國率先躋身世界級城市群的地區(qū)；同時(shí)也賦予長三角“壯大東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力,、推動(dòng)長江流域快速崛起,、帶動(dòng)中西部加快發(fā)展、促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,、引領(lǐng)我國全面參加全球競爭中發(fā)揮核心作用”的國家使命,。
沈玉芳說：“這是中國改革開放以來，第一次嘗試以市場經(jīng)濟(jì)的方式,，解決市場本身不能解決的問題,，解決單個(gè)行政主體解決不了的問題�,！�
然而正由于被寄予厚望,，長三角區(qū)域規(guī)劃也招致不少批評。不少學(xué)者認(rèn)為,，長三角區(qū)域規(guī)劃的編制是一次有益的,、重要的嘗試，亮點(diǎn)不少,；但從目前已對外公布的規(guī)劃草案大綱看,，也還有很多需要調(diào)整和改進(jìn)的地方。
根據(jù)國際規(guī)劃史的理論和實(shí)踐,，區(qū)域規(guī)劃調(diào)整的對象應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要協(xié)同的問題而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身,，包括經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo),，而尤以后兩者為主,。在我國，由于市場經(jīng)濟(jì)制度不完善等原因,，區(qū)域規(guī)劃同時(shí)應(yīng)解決市場失靈問題,。
“長三角的實(shí)際情況表明，政府作為市場力量參與競爭的‘政府市場經(jīng)濟(jì)行為’已經(jīng)成為市場失靈的重要原因——這意味著,，規(guī)劃首要關(guān)注的對象依舊應(yīng)該是拆除行政壁壘和藩籬,。”沈玉芳說,。
在沈玉芳看來,，目前的長三角區(qū)域規(guī)劃草案還是一個(gè)發(fā)展型規(guī)劃，而不是“發(fā)展——平衡——控制”型規(guī)劃,。沈玉芳認(rèn)為,，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域規(guī)劃更應(yīng)該關(guān)注對發(fā)展的均衡與控制而非發(fā)展本身,，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的平衡和協(xié)調(diào),，以及通過何種路徑去達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會,、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo),，而不是產(chǎn)業(yè)布局的直接配置和分工——解決生產(chǎn)力空間布局的應(yīng)該是市場而不是行政。
類似的聲音也在長三角部分官員中出現(xiàn),。一名上海官員在接受記者采訪時(shí)表示：“長三角規(guī)劃應(yīng)該更關(guān)注逆向規(guī)劃,，而不是正向規(guī)劃。也就是說,，要減少應(yīng)該怎樣的內(nèi)容,，代之以禁止、限制的內(nèi)容�,！�
或許,，長三角現(xiàn)在需要做的還是“拆”的工作，因?yàn)椤安稹北旧砭褪且环N積極的“建”,。 |