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秘魯首都利馬的一處海灘,。新華社發(fā) |
上世紀(jì)70年代,，拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)曾出現(xiàn)過一段快速發(fā)展期，但進(jìn)入上世紀(jì)80年代,，拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始停滯不前,，失業(yè)率長(zhǎng)期居高不下,，貧富差距不斷加大,，社會(huì)問題日益突出且層出不窮，這一現(xiàn)象被稱為“拉美化”,。本報(bào)駐拉美地區(qū)記者對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的原因進(jìn)行了專題調(diào)研,，從幾個(gè)主要視角解剖拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展失衡的原因，以期為讀者提供啟示和參考,。
“智利模式”讓拉美地區(qū)陷入增長(zhǎng)性貧困
以1981年智利養(yǎng)老金私有化改革為起點(diǎn),，拉美國(guó)家經(jīng)歷了一場(chǎng)“新自由主義”的社保體制改革。到上世紀(jì)90年代,，“智利模式”作為私有化,、市場(chǎng)化的社保制度樣板被拉美各國(guó)廣泛效仿。但是,，新的社保體制并沒有根本改善拉美地區(qū)的“增長(zhǎng)性貧困”問題,。
社保體制加劇貧富差距
始于上世紀(jì)80年代的拉美國(guó)家社保體制改革主要涉及三大領(lǐng)域：養(yǎng)老保障改革、醫(yī)療保障改革和社會(huì)救助項(xiàng)目改革,。在養(yǎng)老保障改革方面,，拉美各國(guó)通過建立不同形式的養(yǎng)老基金，對(duì)繁榮資本市場(chǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定作用,；在醫(yī)療保障改革方面,，通過開放對(duì)私營(yíng)部門的準(zhǔn)入，相應(yīng)提高了醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率,；而社會(huì)救助政策的實(shí)施則減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān),。
這其中，由智利開創(chuàng)的新養(yǎng)老保障制度,，即“智利模式”被視為拉美地區(qū)社保體制改革的成功樣板,。“智利模式”以個(gè)人為直接責(zé)任主體,，采用完全積累方式,，在減輕政府責(zé)任的同時(shí)較好解決了勞動(dòng)者之間的矛盾。其私營(yíng)化,、資本化管理給養(yǎng)老基金帶來較高投資回報(bào),，也為避免傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)型或福利國(guó)家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政危機(jī)提供了一種新的對(duì)策思路。此外,，“智利模式”通過促使國(guó)民增加儲(chǔ)蓄,，擴(kuò)大了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的來源，因此該模式在智利本國(guó)總體上取得了成功,。但就整個(gè)拉美地區(qū)而言,，以“智利模式”為原型的社會(huì)保障制度體系在實(shí)踐中暴露出嚴(yán)重問題，貧困階層生活質(zhì)量并未得到根本改善,。
社保體制無法保證各階層權(quán)益平等,。自上世紀(jì)80年代以來，許多拉美國(guó)家在“新自由主義”的理念下建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障體制,，即依賴市場(chǎng)和個(gè)人儲(chǔ)蓄的保障計(jì)劃,，在一定程度上消除了原來在國(guó)家管理體制下的分配不公現(xiàn)象，但同時(shí)也產(chǎn)生了新的社會(huì)分化和保障不公平等問題,，而這種不公平則源于市場(chǎng)體制自身的缺陷,。
以私有化養(yǎng)老金制度為例，由于退休金水平完全取決于參保者的個(gè)人收入和在資本市場(chǎng)上的投資回報(bào)情況,，因此這種制度對(duì)于富有的社會(huì)中上層來說是有利的,，而對(duì)無儲(chǔ)蓄能力的社會(huì)底層來說卻難以起到保障作用。
實(shí)踐表明,，在進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革后,，大多數(shù)拉美國(guó)家的社保覆蓋面呈下降趨勢(shì)，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)的不穩(wěn)定性,、就業(yè)方式的變化等因素,，大量自謀職業(yè)者、失業(yè)者及貧困群體被排除在社保體制之外,。而在正規(guī)部門就業(yè)人口與非正規(guī)就業(yè)人口之間以及不同行業(yè)和城鄉(xiāng)之間,，養(yǎng)老金收入的差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。
私有化社保體制改革拉大社會(huì)貧富差距,。以市場(chǎng)化和私有化為導(dǎo)向的改革把社會(huì)保障責(zé)任推向市場(chǎng)和個(gè)人,。在此過程中，政府過多地放棄了社會(huì)責(zé)任,，忽視了國(guó)家的保障作用,，把大量社會(huì)弱勢(shì)群體置于貧困無助的境況。盡管政府出臺(tái)各種社會(huì)救助政策,，但這些政策在消除社會(huì)貧困中的作用非常微弱,，致使社保體制在消除貧困方面無所作為，由此造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公問題,。以智利為例,，自1981年以來，智利國(guó)內(nèi)居民收入的基尼系數(shù)一直呈上升趨勢(shì),，退休人員之間的收入差距高于就業(yè)人口之間的收入差距,，這反映出養(yǎng)老金制度改革加大了收入分配上的不平等。
預(yù)防“增長(zhǎng)性貧困”
伴隨著“新自由主義”改革,，拉美各國(guó)出現(xiàn)了大量社會(huì)貧困人口,，被稱為拉美特有的“增長(zhǎng)性貧困”現(xiàn)象，即在經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的同時(shí)，貧困問題日益惡化,，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有為減貧作出貢獻(xiàn),。從人均GDP水平來看，拉美國(guó)家出現(xiàn)“增長(zhǎng)性貧困”正是發(fā)生在人均GDP在3000美元前后這個(gè)發(fā)展階段,。拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：完善社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)預(yù)防“增長(zhǎng)性貧困”至關(guān)重要,。
一、完善社保體制樹立正確的保障理念,。拉美傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度在很大程度上受歐洲模式的影響,，但拉美福利國(guó)家體制的一個(gè)缺陷在于：缺乏強(qiáng)有力、穩(wěn)定的制度核心目標(biāo),，政府與社會(huì)之間無法建立相應(yīng)的契約安排,，無法形成對(duì)公民“社會(huì)權(quán)利”的保護(hù)�,？偟膩碚f,，拉美各國(guó)除社會(huì)保障的完全積累制改革取得較大成效外，主要拉美國(guó)家的社會(huì)保障制度改革支離破碎,，沒有明確適合本國(guó)國(guó)情制度的模式,，這使得其在改革過程中政策出臺(tái)隨意性較強(qiáng)，導(dǎo)致改革成本過高,。
二,、完善社保體制首先滿足反貧困目標(biāo)需要。拉美國(guó)家歷史上的社會(huì)福利體制走“普享型”模式,，上世紀(jì)80年代以來則經(jīng)歷了向“補(bǔ)救型”模式的轉(zhuǎn)型,。從總體上看，“補(bǔ)救型”模式對(duì)貧困率較高的國(guó)家來說較適合,，一方面國(guó)家承擔(dān)的財(cái)政成本較低,，同時(shí)它還可把有限的福利資源集中于社會(huì)底層，加大社會(huì)救助的力度,，從而產(chǎn)生更加有效的反貧困效果,。但堅(jiān)持“補(bǔ)救型”模式并不意味著政府放棄保障責(zé)任，社會(huì)福利支出首先要滿足社會(huì)反貧困目標(biāo)的需要,，國(guó)家要承擔(dān)起國(guó)民最低福利保障的責(zé)任,，不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，通過再分配手段來維護(hù)公正,。
三,、降低社保體系的準(zhǔn)入門檻。拉美國(guó)家的教訓(xùn)表明：社會(huì)福利政策的最初設(shè)計(jì)非常重要,，如果一開始建立的福利體制就是割裂和不平等的,，那么其必將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)分化,，加大未來改革的難度。盡管拉美國(guó)家上世八九十年代的改革降低了繳費(fèi)率,，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化,，社保覆蓋面仍難得到擴(kuò)大。因此,，在社保制度的設(shè)計(jì)上,，需要不同的社會(huì)群體便于進(jìn)入社保體系,，同時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的制度框架,，在融資和給付上實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，降低社會(huì)保障的繳費(fèi)率,，最大限度地?cái)U(kuò)展社保覆蓋人群,。
城市化超速成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)障礙
拉美是世界上城市化程度較高的地區(qū)之一，但同時(shí)也是貧富差異最大的地區(qū),。由于拉美地區(qū)城市化速度超過工業(yè)化速度,，造成城市化水平與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫節(jié)，隱藏的多重危機(jī)已構(gòu)成拉美現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)的主要障礙,。
城市化：
加劇貧困化,、呈現(xiàn)無序性和缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)
上世紀(jì)90年代末，拉美地區(qū)每10個(gè)貧困人口就有六個(gè)居住在城市,，這與非洲,、亞洲許多國(guó)家貧困人口大都居住在農(nóng)村地區(qū)的情況不同。拉美大城市的貧困狀況非常普遍,，這主要是低收入水平而不是資源稀缺造成的,。2002年，拉美地區(qū)的平均實(shí)際收入僅相當(dāng)于1997年的水平,，而與1997年相比,，拉美地區(qū)的貧困人口增加了2000萬人，總數(shù)為2.27億人,，占總?cè)丝诘?4%,。與此同時(shí)，貧富差距也日益擴(kuò)大,。
在拉美許多國(guó)家,，大量農(nóng)村人口盲目涌入造成城市人口迅猛增加，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不足,。失業(yè)加劇與貧富懸殊令社會(huì)不穩(wěn)定的因素急劇增加,，各種社會(huì)問題凸現(xiàn)。但由于拉美地區(qū)政權(quán)更迭頻繁,，政府的城市化政策缺乏連續(xù)性,，政府也沒有更多精力去關(guān)注和解決城市中的問題,，使得拉美城市在管理上往往處于無序狀態(tài)，城市化進(jìn)程屢屢受挫,。
城市化需要大量資金作后盾,，但拉美地區(qū)的城市化卻缺少必要的物質(zhì)基礎(chǔ)作為支撐，因此嚴(yán)重依賴外資便成為普遍現(xiàn)象,。許多拉美國(guó)家的平均償債率已多年超過20%,。一旦借不到錢，城市發(fā)展受阻,，就對(duì)整個(gè)國(guó)家發(fā)展帶來不利影響,。
隨著拉美外債數(shù)額的擴(kuò)大，“債務(wù)危機(jī)”使通貨膨脹加劇,，人民生活水平下降,。加之資金外逃，嚴(yán)重阻礙了拉美國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程,，對(duì)城市化的正常發(fā)展造成不利影響,。
城市化與“逆城市化”同步出現(xiàn)
“逆城市化”在發(fā)達(dá)國(guó)家是指由人口集中在大城市的集中型城市化轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谙蚪纪夂托l(wèi)星城遷移的分散型城市化，是城市化不同類型的轉(zhuǎn)換,。而拉美的“逆城市化”與發(fā)達(dá)國(guó)家有著截然不同的成因,。發(fā)達(dá)國(guó)家的“逆城市化”是一種追求生活質(zhì)量的選擇，而拉美國(guó)家的“逆城市化”是一種低收入階層被社會(huì)邊緣化的無奈選擇,。許多研究拉美城市化的學(xué)者認(rèn)為,，拉美城市在空間上的擴(kuò)張比人口膨脹更快。這主要是由于移民數(shù)不斷增加和城市地價(jià)及生活費(fèi)用的上漲,，數(shù)量越來越多的低收入階層從原來相對(duì)靠近市中心的簡(jiǎn)陋住所向城市周邊轉(zhuǎn)移,，逐漸形成環(huán)繞城市的大片貧民區(qū)。拉美國(guó)家的這種“逆城市化”,，使得城市的規(guī)模無序擴(kuò)大,，造成“貧民窟包圍城市”的尷尬局面。
拉美地區(qū)城市化的警示和借鑒
拉美地區(qū)在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題,，對(duì)我國(guó)有著警示和借鑒意義,。分析人士認(rèn)為，我國(guó)在推進(jìn)城市化過程中宜注意以下幾個(gè)方面的問題,。
一,、穩(wěn)步推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變革,，正是由于忽略了城市化與經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、自然和個(gè)人的統(tǒng)一協(xié)調(diào),，缺少對(duì)推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題的總結(jié)和及時(shí)調(diào)整,，拉美地區(qū)的城市化出現(xiàn)了嚴(yán)重的城市病和城市危機(jī),。拉美城市化表明，僅僅追求城市化水平和人口集聚的增長(zhǎng),，而不考慮人口,、經(jīng)濟(jì)、社會(huì),、自然的全面發(fā)展是不可行的,。
因此，推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程需要有長(zhǎng)期,、逐步推進(jìn)的理念,，需充分考慮城市化與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào),，實(shí)行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施,，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,。
此外,，要科學(xué)地制定城市化評(píng)價(jià)體系，完善組織管理體系,，包括城市社區(qū)管理,，保證城市化的有序推進(jìn)；建立城鄉(xiāng)一體化的教育體系,，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn),，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，使其適應(yīng)生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)型的需要,；建立和完善社會(huì)保障體系,；強(qiáng)化城市化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃和管理體制等。
二,、選擇適合國(guó)情的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,。拉美國(guó)家在城市化進(jìn)程中存在這樣一種認(rèn)識(shí)，即農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例越低,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重越小,，現(xiàn)代化程度就越高。這種簡(jiǎn)單模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的傾向可能是一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū),。
在拉美,，由于歷史原因，大量土地和其他農(nóng)業(yè)資源被少數(shù)人壟斷,，中小農(nóng)戶的發(fā)展空間被大幅壓縮,。豐富的農(nóng)業(yè)資源沒有得到有效利用，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能無序地向城市流動(dòng),，進(jìn)而在城市化過程中造成大量社會(huì)問題,。
三,、大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。人口與產(chǎn)業(yè)向大城市集中,，可以帶來顯著的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng),。但拉美城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題表明，城市規(guī)模過大,，容易引起用地困難,、住房緊張、交通擁擠,、環(huán)境質(zhì)量下降等城市病,，這類城市如果集中了過多的人口和資源，就會(huì)對(duì)邊緣地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生排斥效應(yīng),，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展的失衡,。有鑒于此，我國(guó)宜注意避免先集中后疏解的巨大代價(jià)和自發(fā)的城市化過程,，通過提高,、完善大城市功能，積極發(fā)展中小城市,，促進(jìn)建制鎮(zhèn)的適當(dāng)集中,，重視城鎮(zhèn)密集區(qū)的培育與整合，從而逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系,。
經(jīng)濟(jì)失衡產(chǎn)生“金山上的乞丐”
上世紀(jì)70年代,，是拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的興奮期，不過,，進(jìn)入80年代,，拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始出現(xiàn)停滯，分析認(rèn)為,，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生有著歷史,、政治、經(jīng)濟(jì),、文化等多方面原因,。拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系的嚴(yán)重失衡與政府管理的不善，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多尖銳的社會(huì)問題,。這主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面——
一,、貧困人口持續(xù)增加
據(jù)聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)統(tǒng)計(jì)，1980年拉美貧困人口為1.12億,，1990年高達(dá)1.92億,，占拉美總?cè)丝诘?6%。到2004年,，拉美的貧困人口達(dá)2.24億(占總?cè)丝诘?3.2%),，其中9800萬人處于極端貧困之中(占總?cè)丝诘?8.9%),。這些被稱作“金山上的乞丐”或長(zhǎng)期失業(yè)，或只能在工資報(bào)酬少,、勞動(dòng)條件差的非正規(guī)崗位謀生,。雖然能得到政府救濟(jì)金，但生活水平得不到明顯提高,。2000年,，世界上共有189個(gè)國(guó)家表示要遵循聯(lián)合國(guó)的《千年宣言》，為減少貧困而做出更大的努力,。迄今為止,，在拉美地區(qū)只有智利實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)。
相對(duì)于貧困人口的不斷增加,，拉美地區(qū)收入不平衡不斷加劇,。據(jù)美洲開發(fā)銀行的研究報(bào)告，拉美地區(qū)占總?cè)丝?0%的窮人僅獲得國(guó)民收入的7.5%,，這一比重為世界最低(其他地區(qū)平均為10%),。而在拉美收入分配的另一端，占總?cè)丝?0%的富人則擁有國(guó)民收入的40%,。這種情況只有在人均收入水平只及拉美一半的若干個(gè)非洲國(guó)家才能看到,。如用基尼系數(shù)來衡量收入分配差距，一些拉美國(guó)家已高達(dá)0.6,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐洲國(guó)家0.25到0.30的水平。
二,、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡
過去幾十年,，拉美國(guó)家政府為推動(dòng)工業(yè)化建設(shè)，將大量資金投入城市,。一方面,，城市大量就業(yè)機(jī)會(huì)將農(nóng)民吸引到城市，另一方面,，農(nóng)村地區(qū)高度集中的土地所有制也將無地農(nóng)民推向城市,。在這一趨勢(shì)下，拉美的城市化率(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?從1970年的62.5%上升到2000年的78%,。這一比重在第三世界名列前茅,。
城市化的推進(jìn)固然為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，但超越發(fā)展階段的城市化也使拉美國(guó)家付出了沉重代價(jià),。城鄉(xiāng)結(jié)合部的貧民窟的居民很難享受醫(yī)療,、教育、供電和排水等基本生活設(shè)施,。此外,，城市人口的快速增長(zhǎng),，使城市管理難度增加，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,，社會(huì)治安毫無保障,，失業(yè)問題日益嚴(yán)重。在墨西哥,，每年約有100萬青年進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng),，但政府只能提供25萬個(gè)就業(yè)崗位，大量人口涌入,，給城市建設(shè),、交通、水電,、住房,、教育、衛(wèi)生等也造成了極大壓力,。
三,、社會(huì)治安狀況惡化
最近幾十年，拉美的犯罪率上升很快,。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的犯罪率都在增加,，但拉美和非洲是世界上犯罪率上升最快的兩個(gè)地區(qū)。上世紀(jì)90年代,，拉美是除了非洲國(guó)家以外所有其他國(guó)家的四倍,。
據(jù)美洲開發(fā)銀行2000年公布的資料顯示，拉美國(guó)家自1990年以來犯罪率顯著上升,。目前,，拉美地區(qū)仍是世界上反政府武裝活動(dòng)最活躍的地區(qū)之一。墨西哥,、危地馬拉,、哥倫比亞和秘魯均存在勢(shì)力較大的反政府武裝。這些組織經(jīng)常襲擊軍事戰(zhàn)略設(shè)施和警察,，有時(shí)還在城市和工業(yè)區(qū)從事爆炸和綁架活動(dòng),。
目前，在進(jìn)入美國(guó)毒品市場(chǎng)的毒品中,，80%的可卡因和90%的大麻是由拉美生產(chǎn)或轉(zhuǎn)運(yùn)的,。拉美的毒品卡特爾從毒品生產(chǎn)和交易中搜取了數(shù)以億計(jì)的“毒品美元”，與此相關(guān)的暴力活動(dòng)使許多人喪命,，也造成政局不穩(wěn),。拉美國(guó)家的政府雖然采取多種措施打擊毒品生產(chǎn)和走私，哥倫比亞甚至依靠美國(guó)援助來對(duì)付毒品卡特爾，但毒品暴力犯罪的勢(shì)頭依然沒有得到有效遏制,。
四,、人與自然難以和諧發(fā)展
拉美擁有世界上40%的動(dòng)植物和27%的水資源，全地區(qū)47%的土地被森林覆蓋,，但該地區(qū)同樣面臨生態(tài)環(huán)境惡化的問題,。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的數(shù)據(jù)表明，在1981年至1990年期間,，拉美平均每年損失740萬公頃的熱帶森林,，高于同期非洲的410萬公頃和亞太地區(qū)的390萬公頃。就森林生物量而言,，1981年至1990年世界上總共失去了25億噸,，其中拉美就占了13億噸。
五,、腐敗現(xiàn)象無處不在
國(guó)際透明組織的有關(guān)資料顯示,，許多拉美國(guó)家的腐敗問題非常嚴(yán)重。有些總統(tǒng)因從事腐敗活動(dòng)被曝光而下臺(tái),，有些總統(tǒng)的腐敗雖然在其當(dāng)政時(shí)未被揭露,，但在離任后則被起訴。更為嚴(yán)重的是,，一些法官,、警察和公務(wù)員也利用手中的權(quán)力從事各種各樣的腐敗活動(dòng)。 |