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| 新華社發(fā) |
人地關(guān)系是人類生存與發(fā)展的基本關(guān)系，土地支撐著人類社會的可持續(xù)發(fā)展。但是,，人類與地球萬物如何“共生”,，已面臨嚴峻挑戰(zhàn)。為保護人類共同的家園,，為子孫后代留下生存和發(fā)展的基礎(chǔ),，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我們提出如下幾點建議——
城鎮(zhèn)化要科學(xué)規(guī)劃
據(jù)統(tǒng)計,，2005年世界城市化水平達到49.2%,，2009年發(fā)達國家的城市化率平均達到70%左右，美國已超過80%,。
在城市化過程中,，一些國家的政府和學(xué)者不斷總結(jié)并積累很多科學(xué)規(guī)劃和節(jié)約用地的經(jīng)驗。英國經(jīng)濟學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖率先提出“土地集約利用”的概念,。他在論述級差地租理論時指出,，集約利用就是在一定面積土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動,、使用先進技術(shù)和管理方法,，以求在較小面積土地上獲得高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。針對城市蔓延式的擴張,，美國學(xué)者提出了緊湊城市,、精明增長等概念。為確保城市的可持續(xù)發(fā)展,，歐洲提出多功能土地集約利用的概念,，強調(diào)功能多樣化集約利用土地。
加拿大是世界上人均農(nóng)地最多的國家,，但是,，在城市開發(fā)規(guī)劃特別是在確定“城市發(fā)展邊界”規(guī)劃時，將城區(qū)諸多領(lǐng)域納入開發(fā)范圍,，且不得留過量的閑置土地,。
在中國的城市化發(fā)展模式問題上，首先要研究確定適合我國資源國情的大中小型城鎮(zhèn)化道路。前些年很多地方一風(fēng)而上發(fā)展小城鎮(zhèn),，不僅造成了土地資源嚴重浪費,，部分農(nóng)村生態(tài)遭到破壞，也沒有對農(nóng)村剩余勞動力形成有效吸納,。這些年很多省份又跟風(fēng)發(fā)展大都市,，由于沒有實現(xiàn)人口、土地,、產(chǎn)業(yè)三要素的匹配,，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化和快于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化。最為嚴重的問題是：我國城市規(guī)模的擴張往往是預(yù)先的政府設(shè)定,，而非由產(chǎn)業(yè)擴張來推動,，所以當(dāng)政府以擴張的名義圈起大量土地時，卻發(fā)現(xiàn)不知道該用什么實質(zhì)性產(chǎn)業(yè)去填充這些土地,。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是未來50年中國發(fā)展的最大動力,，是增強中國經(jīng)濟持久增長的重要途徑，但錯誤的城鎮(zhèn)化道路,，可能會成為引發(fā)嚴重問題的導(dǎo)火索,。世界發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程各不相同，從20%到40%城鎮(zhèn)化率經(jīng)歷的時間：英國120年,，法國100年,，德國80年，美國40年,，前蘇聯(lián)30年,，日本30年。我國城鎮(zhèn)化率從20%到40%只用了22年,，這個過程比發(fā)達國家平均快了一倍多,。
現(xiàn)在的問題是，中國是否具備條件在城鎮(zhèn)化速度方面大大超過發(fā)達國家,。我們認為：我國的城市化道路不能急速冒進,，必須依據(jù)規(guī)劃循序漸進地推進。不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度應(yīng)該有所差異,，各地區(qū)在編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃,、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時，應(yīng)因地制宜,，制定符合各個地區(qū)實際的發(fā)展目標(biāo),，不能盲目地在城鎮(zhèn)化率及有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展指標(biāo)方面進行攀比。我國的城市化必須走集約節(jié)約之路,，我國未來的城市人均占地不能與歐美國家齊平,。
我國城鎮(zhèn)化應(yīng)在現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)改建或擴建，市縣城搬遷應(yīng)有科學(xué)規(guī)劃,、依法進行,，不能盲目建設(shè)新城。蘇州古城史已達2500年,，在城市現(xiàn)代化過程中,，在老城區(qū)基礎(chǔ)上，規(guī)劃一個現(xiàn)代化新區(qū)域,，使得著名建筑學(xué)家梁思成當(dāng)年在北京改造時未能實現(xiàn)的設(shè)想在蘇州成真,，堪稱老城區(qū)復(fù)興和新城區(qū)擴展相互映襯、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范,。而內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市清水河縣是一個財力只有3000多萬元的貧困縣,，從1998年開始在距離現(xiàn)有縣城26公里的地區(qū)建設(shè)新城，占地五平方公里,，新縣城建設(shè)已花費上億元,。這個缺乏可行性調(diào)查研究的盲目造“新城”行動，由于沒有得到有關(guān)部門的審批手續(xù)特別是缺乏資金,，到2008年被迫放棄搬遷,。
在一些地方的城市發(fā)展規(guī)劃中，朝令夕改,、盲目規(guī)劃,，而“每一次規(guī)劃失誤或不科學(xué)所造成的浪費，遠遠超過普通人的想象力,，動輒以幾億或幾十億計”,。我國城鎮(zhèn)化率要超過70%任重道遠，規(guī)劃的作用日益重要,。規(guī)劃如山,，規(guī)劃即法，只有科學(xué)規(guī)劃才能既節(jié)省農(nóng)地,，又引領(lǐng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,。
工商交通盡量少占耕地
與城市化一樣，在工業(yè)化過程中,，工業(yè)用地面積經(jīng)歷較長增長過程,。但是，隨著發(fā)達國家已從工業(yè)經(jīng)濟時代邁向知識經(jīng)濟時代,，工業(yè)占用農(nóng)地增速趨緩,。而中國仍處于工業(yè)化過程中，要采取有效措施,，節(jié)省占用農(nóng)地,。
建設(shè)用地分為居民點及獨立工礦用地,、交通用地和水利設(shè)施用地。根據(jù)《2008年國土資源公報》,，2008年底,，居民點及獨立工礦用地4.04億畝、交通用地占0.37億畝,，水利設(shè)施用地0.55億畝,。當(dāng)前發(fā)達國家人均城市建設(shè)用地約82.4平方米，發(fā)展中國家為人均83.3平方米,，2008年末中國城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地249平方米,，居世界前列。
近年來,，各地工礦用地增長較快,，目前已占全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積超過四成。我國城鎮(zhèn)和工礦用地總面積已達10萬平方公里,，其中4.3萬平方公里的工礦用地,，近70%集中在中西部和東北地區(qū)。
長期以來,，工礦用地一直是我國的用地大戶,。尤其是近些年來，隨著我國工業(yè)化進程的加快,，工礦用地增長較快,。然而，由于長期存在的工礦用地集約水平不高等問題沒有得到根本改善,，使得我國本已十分緊張的土地供應(yīng)短缺狀況進一步惡化,。工業(yè)用地利用強度普遍偏低，部分地區(qū)單位土地投資強度每畝只有幾十萬元,，全國工業(yè)項目用地容積率只有0.3—0.6,，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平。尤其是,，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏生產(chǎn)力布局,、國土規(guī)劃的統(tǒng)籌安排，沒有嚴格的產(chǎn)業(yè)分工,，從而不可避免地造成不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復(fù)建設(shè),，也造成了企業(yè)效益低、工業(yè)用地低效的現(xiàn)實,。
精心規(guī)劃住宅建設(shè)
各國住宅投資和建設(shè)史顯示,，人均土地(或耕地)資源越豐富，單位投資量所消耗的土地資源越多,；而人均土地資源越稀缺,，單位投資量所消耗的土地資源越少,。例如，英國,、日本和荷蘭的住宅拉動系數(shù)相對較低,，而美國則較高。
中國人口多,，全國已建成建筑面積近400億平方米，并以每年平均增加20億平方米左右的速度發(fā)展,，預(yù)計到2020年將新增建筑面積300億平方米,；中國人均土地資源少，但人均住宅投資和面積較大,。中國固定資產(chǎn)投資拉動的土地資源的消耗量是美國的2倍,，德國的6倍，日本,、英國和韓國的幾十倍,。中國住宅投資拉動土地資源消耗數(shù)量低于美國、瑞典和愛爾蘭,，但高于日本,、韓國和英國，是英國的3倍,、日本和韓國的8倍,。中國房地產(chǎn)市場巨大，風(fēng)險也大,。為保障房地產(chǎn)業(yè)成為我國重要支柱產(chǎn)業(yè)之一并造福千家萬戶,，建議做到——
(一)加強對房地產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。
房地產(chǎn)業(yè)的基本要素是土地,，房屋交易實際上是土地交易,。按現(xiàn)行土地用途管制政策，政府和房地產(chǎn)商既是“壟斷買方”,，又是“壟斷賣方”,，特別是一些“地王”與地方政府“合作”，一方面從農(nóng)民手里低價征地,，另一方面向群眾高價售房,。
要嚴格控制各級機構(gòu)辦公設(shè)施及樓堂館所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模。所有新建,、擴建,、遷建、購置,、裝修改造黨政機關(guān)辦公樓項目,，必須嚴格履行審批程序,。辦公樓建設(shè)必須體現(xiàn)莊重、樸素,、實用和節(jié)約資源的原則,。
控制地王壟斷，防止熱錢投機炒作,。
(二)強化稅收政策引導(dǎo)住房結(jié)構(gòu)調(diào)整,。
對面積100平方米以下住房，特別是經(jīng)濟適用房和廉租房,，少收或免征稅,；對100-200平方米住房提高征稅率；對200平方米以上豪宅加大征稅力度,。通過物業(yè)稅和產(chǎn)業(yè)稅,，形成豪華住宅占比小、經(jīng)濟適用房和廉租房占比最大的金字塔房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu),，使高中低收入不同群體都能做到“居者有其屋”,。
(三)提高農(nóng)村宅基地利用率，有效容納未來新增農(nóng)村人口的住房需求,。
據(jù)統(tǒng)計,，2004年，中國鄉(xiāng)村人口為7.57億,，全國農(nóng)村居民點用地面積高達1655.6萬公頃,，占全國建設(shè)用地面積的52.47%，人均農(nóng)村居民點用地面積高達218.69平方米,，遠遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)規(guī)定的人均150平方米的高限,。如果將人均用地面積降至150平方米，那么我國農(nóng)村居民點集約利用土地的潛力規(guī)模高達520萬公頃,，相當(dāng)于半個浙江省的面積,。
根據(jù)《優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局研究》專題的研究成果，到2020年中國人口將達到14.6億,，其中,，城鎮(zhèn)人口7.77億，鄉(xiāng)村人口6.83億,。若將人均農(nóng)村居民點面積在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上降低一個百分點,，即降至人均約120平方米的水平，那么2005-2020年中國農(nóng)村居民點集約利用土地的理論潛力規(guī)模為836萬公頃,，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點面積的50.5%,。
加強宏觀監(jiān)管，提高土地集約利用率,，我國在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)過程中可以節(jié)省大量農(nóng)地,。
嚴處破壞農(nóng)地資源案件
很多國家都依法嚴肅處理破壞和浪費農(nóng)地資源的行為,，有效保護農(nóng)業(yè)資源。美國在19世紀(jì)林肯時期通過《宅基地法》,，20世紀(jì)30年代大危機時期通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》,，1946年通過《農(nóng)業(yè)市場法》和1996年通過的《農(nóng)業(yè)法》，核心是控制土地利用密度和容積,、控制城市規(guī)模和保護農(nóng)地,。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，1999年加拿大將農(nóng)業(yè)用地和林地保護兩個委員會合并為一個土地保護委員會,，從聯(lián)邦政府,、省政府到農(nóng)場和農(nóng)民，協(xié)力妥善處理土地開發(fā)和保護的關(guān)系,，形成具有獨特完整的土地利用規(guī)劃體系，通過一系列強制措施控制土地用途變更,，實行嚴格的土地用途管理制度,。美國和加拿大兩國土地用途管理制度的特點是：社會公共利益是土地利用的最高原則；土地未經(jīng)規(guī)劃不得開發(fā),；土地利用規(guī)劃具有法律效力,；對農(nóng)地實行特殊保護。美國,、加拿大土地用途管理制度對我國的啟示是：土地用途管制制度應(yīng)成為我國土地管理的核心,；土地利用規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù)；在制定土地利用規(guī)劃過程中應(yīng)該提高公眾參與的程度,；實施土地用途管制要有完善的法律保障體系,；建立與土地用途管制相適應(yīng)的土地管理體制。
2008年10月19日新華社播發(fā)的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,。”
為了守住18億畝耕地紅線,，近年來我國政府查處違法案件的力度明顯加大,，但正所謂“道高一尺，魔高一丈”,，土地違法現(xiàn)象非但沒有減少,，反而愈演愈烈，而且一些地方政府成為主要推手,。
應(yīng)嚴打破壞和違法占用農(nóng)地的一切行為,，從而有效保護農(nóng)地資源：(一)制定《嚴懲破壞農(nóng)地法》，對破壞農(nóng)地和違規(guī)建筑,，不能罰點錢就不了了之,，形成不良示范,；(二)深化國土資源管理體制改革，進一步強化國土資源部對各省國土資源廳的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),，加強監(jiān)管,，縣城以上城區(qū)大規(guī)模改造或搬遷以及相似大規(guī)模占用農(nóng)地工程項目，需由國土資源部,、建設(shè)部等相關(guān)部門共同周密論證后嚴格審批,；(三)強化問責(zé)制和反腐力度，對重大破壞農(nóng)地和違規(guī)建筑案件,，要追究有關(guān)主管者的責(zé)任,，嚴重失職者要嚴肅處理。
進行跨越國界農(nóng)業(yè)合作
美國賓夕法尼亞大學(xué)教授杰里米·里夫金認為：“我們現(xiàn)在幾乎開拓了這個星球上的每一塊土地,，并為真正的全球文明建起框架,，但代價卻是一張不可預(yù)測的賬單，可能讓我們滅絕,�,！睂嶋H情況是，一些國家還有大量尚未開發(fā)的土地資源,，進行跨界互補互利農(nóng)業(yè)合作仍有較大潛力,。
從北美到拉美，尚未開發(fā)的土地還較多,。巴西可耕地面積1.68億公頃,，目前僅開發(fā)0.62億公頃，尚有可開發(fā)土地1.06億公頃,。韓國已在馬達加斯加和蘇丹分別租借約130萬公頃和69萬公頃的土地,。“俄羅斯遠東地區(qū)約有100萬公頃耕地,，可那里的650萬人口中只有1/4的人住在農(nóng)村,。要開發(fā)遠東肥沃的土地資源，至少需要100萬人,。中國人在租種的30萬公頃土地播種大豆,、小麥、玉米,、蔬菜等作物,。”大洋洲人少地多,，尚有豐富的待開發(fā)土地資源,。
非洲現(xiàn)有耕地兩億公頃，占世界耕地總面積的13%，莫桑比克可耕地面積3600萬公頃,，其中僅開發(fā)約510萬公頃,。贊比亞可耕地面積4200萬公頃，其中開發(fā)面積僅占14%,。非洲四季宜牧的草場約九億公頃,，水資源占世界水力資源蘊藏總量的2/5，具有較優(yōu)越的農(nóng)業(yè)發(fā)展自然條件,。中國擁有較先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)和豐富的生產(chǎn)經(jīng)驗,。據(jù)報道，非洲聯(lián)盟將農(nóng)業(yè)和市場準(zhǔn)入,、基礎(chǔ)設(shè)施,、資本流動、人力資源并列為非洲四大重點發(fā)展領(lǐng)域,，其中農(nóng)業(yè)位居第一,。非洲國家企盼能與中國加強農(nóng)業(yè)合作，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和糧食產(chǎn)量,，緩解糧食危機,，擺脫貧困，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟發(fā)展,。目前,，一些中國私人投資者也將目光投向了非洲廣袤而肥沃的黑土地,。
全球人均耕地仍在減少,，但還沒有到“山重水復(fù)疑無路”的地步。隨著科學(xué)技術(shù)日新月異和創(chuàng)新能力不斷提高,，在現(xiàn)有土地上,，人類有智慧創(chuàng)造更加美好的未來。 |