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| 新華社發(fā) |
人地關(guān)系是人類生存與發(fā)展的基本關(guān)系,，土地支撐著人類社會的可持續(xù)發(fā)展,。但是，人類與地球萬物如何“共生”,，已面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),。為保護(hù)人類共同的家園,，為子孫后代留下生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,，我們提出如下幾點(diǎn)建議——
城鎮(zhèn)化要科學(xué)規(guī)劃
據(jù)統(tǒng)計(jì),，2005年世界城市化水平達(dá)到49.2%，2009年發(fā)達(dá)國家的城市化率平均達(dá)到70%左右,，美國已超過80%,。
在城市化過程中，一些國家的政府和學(xué)者不斷總結(jié)并積累很多科學(xué)規(guī)劃和節(jié)約用地的經(jīng)驗(yàn),。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖率先提出“土地集約利用”的概念,。他在論述級差地租理論時(shí)指出，集約利用就是在一定面積土地上,，集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng),、使用先進(jìn)技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲得高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式,。針對城市蔓延式的擴(kuò)張,，美國學(xué)者提出了緊湊城市、精明增長等概念,。為確保城市的可持續(xù)發(fā)展,，歐洲提出多功能土地集約利用的概念，強(qiáng)調(diào)功能多樣化集約利用土地,。
加拿大是世界上人均農(nóng)地最多的國家，但是,，在城市開發(fā)規(guī)劃特別是在確定“城市發(fā)展邊界”規(guī)劃時(shí),，將城區(qū)諸多領(lǐng)域納入開發(fā)范圍，且不得留過量的閑置土地,。
在中國的城市化發(fā)展模式問題上,，首先要研究確定適合我國資源國情的大中小型城鎮(zhèn)化道路。前些年很多地方一風(fēng)而上發(fā)展小城鎮(zhèn),，不僅造成了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi),，部分農(nóng)村生態(tài)遭到破壞，也沒有對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力形成有效吸納,。這些年很多省份又跟風(fēng)發(fā)展大都市,，由于沒有實(shí)現(xiàn)人口,、土地、產(chǎn)業(yè)三要素的匹配,，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化和快于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化,。最為嚴(yán)重的問題是：我國城市規(guī)模的擴(kuò)張往往是預(yù)先的政府設(shè)定，而非由產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張來推動(dòng),，所以當(dāng)政府以擴(kuò)張的名義圈起大量土地時(shí),，卻發(fā)現(xiàn)不知道該用什么實(shí)質(zhì)性產(chǎn)業(yè)去填充這些土地。
城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是未來50年中國發(fā)展的最大動(dòng)力,，是增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)持久增長的重要途徑,，但錯(cuò)誤的城鎮(zhèn)化道路，可能會成為引發(fā)嚴(yán)重問題的導(dǎo)火索,。世界發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程各不相同,，從20%到40%城鎮(zhèn)化率經(jīng)歷的時(shí)間：英國120年，法國100年,，德國80年,，美國40年，前蘇聯(lián)30年,，日本30年,。我國城鎮(zhèn)化率從20%到40%只用了22年，這個(gè)過程比發(fā)達(dá)國家平均快了一倍多,。
現(xiàn)在的問題是,，中國是否具備條件在城鎮(zhèn)化速度方面大大超過發(fā)達(dá)國家。我們認(rèn)為：我國的城市化道路不能急速冒進(jìn),，必須依據(jù)規(guī)劃循序漸進(jìn)地推進(jìn),。不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度應(yīng)該有所差異，各地區(qū)在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃,、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃時(shí),，應(yīng)因地制宜，制定符合各個(gè)地區(qū)實(shí)際的發(fā)展目標(biāo),，不能盲目地在城鎮(zhèn)化率及有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展指標(biāo)方面進(jìn)行攀比,。我國的城市化必須走集約節(jié)約之路，我國未來的城市人均占地不能與歐美國家齊平,。
我國城鎮(zhèn)化應(yīng)在現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)改建或擴(kuò)建,，市縣城搬遷應(yīng)有科學(xué)規(guī)劃、依法進(jìn)行,，不能盲目建設(shè)新城,。蘇州古城史已達(dá)2500年，在城市現(xiàn)代化過程中，在老城區(qū)基礎(chǔ)上,，規(guī)劃一個(gè)現(xiàn)代化新區(qū)域,，使得著名建筑學(xué)家梁思成當(dāng)年在北京改造時(shí)未能實(shí)現(xiàn)的設(shè)想在蘇州成真，堪稱老城區(qū)復(fù)興和新城區(qū)擴(kuò)展相互映襯,、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范,。而內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市清水河縣是一個(gè)財(cái)力只有3000多萬元的貧困縣，從1998年開始在距離現(xiàn)有縣城26公里的地區(qū)建設(shè)新城,，占地五平方公里,，新縣城建設(shè)已花費(fèi)上億元。這個(gè)缺乏可行性調(diào)查研究的盲目造“新城”行動(dòng),，由于沒有得到有關(guān)部門的審批手續(xù)特別是缺乏資金,，到2008年被迫放棄搬遷。
在一些地方的城市發(fā)展規(guī)劃中,，朝令夕改,、盲目規(guī)劃，而“每一次規(guī)劃失誤或不科學(xué)所造成的浪費(fèi),，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通人的想象力,，動(dòng)輒以幾億或幾十億計(jì)”。我國城鎮(zhèn)化率要超過70%任重道遠(yuǎn),，規(guī)劃的作用日益重要,。規(guī)劃如山，規(guī)劃即法,，只有科學(xué)規(guī)劃才能既節(jié)省農(nóng)地,，又引領(lǐng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
工商交通盡量少占耕地
與城市化一樣,，在工業(yè)化過程中,，工業(yè)用地面積經(jīng)歷較長增長過程。但是,，隨著發(fā)達(dá)國家已從工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代邁向知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代,，工業(yè)占用農(nóng)地增速趨緩。而中國仍處于工業(yè)化過程中,，要采取有效措施,，節(jié)省占用農(nóng)地。
建設(shè)用地分為居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地,、交通用地和水利設(shè)施用地。根據(jù)《2008年國土資源公報(bào)》,，2008年底,，居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地4.04億畝、交通用地占0.37億畝，水利設(shè)施用地0.55億畝,。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家人均城市建設(shè)用地約82.4平方米,，發(fā)展中國家為人均83.3平方米，2008年末中國城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地249平方米,，居世界前列,。
近年來，各地工礦用地增長較快,，目前已占全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積超過四成,。我國城鎮(zhèn)和工礦用地總面積已達(dá)10萬平方公里，其中4.3萬平方公里的工礦用地,，近70%集中在中西部和東北地區(qū),。
長期以來，工礦用地一直是我國的用地大戶,。尤其是近些年來,，隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，工礦用地增長較快,。然而,，由于長期存在的工礦用地集約水平不高等問題沒有得到根本改善，使得我國本已十分緊張的土地供應(yīng)短缺狀況進(jìn)一步惡化,。工業(yè)用地利用強(qiáng)度普遍偏低,，部分地區(qū)單位土地投資強(qiáng)度每畝只有幾十萬元，全國工業(yè)項(xiàng)目用地容積率只有0.3—0.6,，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平,。尤其是，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏生產(chǎn)力布局,、國土規(guī)劃的統(tǒng)籌安排,，沒有嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)分工，從而不可避免地造成不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復(fù)建設(shè),，也造成了企業(yè)效益低,、工業(yè)用地低效的現(xiàn)實(shí)。
精心規(guī)劃住宅建設(shè)
各國住宅投資和建設(shè)史顯示,，人均土地(或耕地)資源越豐富,，單位投資量所消耗的土地資源越多；而人均土地資源越稀缺,，單位投資量所消耗的土地資源越少,。例如，英國,、日本和荷蘭的住宅拉動(dòng)系數(shù)相對較低,，而美國則較高,。
中國人口多，全國已建成建筑面積近400億平方米,，并以每年平均增加20億平方米左右的速度發(fā)展,，預(yù)計(jì)到2020年將新增建筑面積300億平方米；中國人均土地資源少,，但人均住宅投資和面積較大,。中國固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)的土地資源的消耗量是美國的2倍，德國的6倍,，日本,、英國和韓國的幾十倍。中國住宅投資拉動(dòng)土地資源消耗數(shù)量低于美國,、瑞典和愛爾蘭,，但高于日本、韓國和英國,，是英國的3倍,、日本和韓國的8倍。中國房地產(chǎn)市場巨大,，風(fēng)險(xiǎn)也大,。為保障房地產(chǎn)業(yè)成為我國重要支柱產(chǎn)業(yè)之一并造福千家萬戶，建議做到——
(一)加強(qiáng)對房地產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管,。
房地產(chǎn)業(yè)的基本要素是土地,，房屋交易實(shí)際上是土地交易。按現(xiàn)行土地用途管制政策,，政府和房地產(chǎn)商既是“壟斷買方”,，又是“壟斷賣方”，特別是一些“地王”與地方政府“合作”,，一方面從農(nóng)民手里低價(jià)征地,，另一方面向群眾高價(jià)售房。
要嚴(yán)格控制各級機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施及樓堂館所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)模,。所有新建,、擴(kuò)建、遷建,、購置,、裝修改造黨政機(jī)關(guān)辦公樓項(xiàng)目，必須嚴(yán)格履行審批程序,。辦公樓建設(shè)必須體現(xiàn)莊重,、樸素、實(shí)用和節(jié)約資源的原則,。
控制地王壟斷,，防止熱錢投機(jī)炒作,。
(二)強(qiáng)化稅收政策引導(dǎo)住房結(jié)構(gòu)調(diào)整。
對面積100平方米以下住房,，特別是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，少收或免征稅,；對100-200平方米住房提高征稅率,；對200平方米以上豪宅加大征稅力度。通過物業(yè)稅和產(chǎn)業(yè)稅,，形成豪華住宅占比小,、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房占比最大的金字塔房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)，使高中低收入不同群體都能做到“居者有其屋”,。
(三)提高農(nóng)村宅基地利用率,，有效容納未來新增農(nóng)村人口的住房需求。
據(jù)統(tǒng)計(jì),，2004年,，中國鄉(xiāng)村人口為7.57億，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積高達(dá)1655.6萬公頃,，占全國建設(shè)用地面積的52.47%,，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積高達(dá)218.69平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-93)規(guī)定的人均150平方米的高限,。如果將人均用地面積降至150平方米,，那么我國農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用土地的潛力規(guī)模高達(dá)520萬公頃，相當(dāng)于半個(gè)浙江省的面積,。
根據(jù)《優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局研究》專題的研究成果,，到2020年中國人口將達(dá)到14.6億，其中,，城鎮(zhèn)人口7.77億,，鄉(xiāng)村人口6.83億。若將人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上降低一個(gè)百分點(diǎn),，即降至人均約120平方米的水平,，那么2005-2020年中國農(nóng)村居民點(diǎn)集約利用土地的理論潛力規(guī)模為836萬公頃，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)面積的50.5%,。
加強(qiáng)宏觀監(jiān)管,，提高土地集約利用率，我國在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)過程中可以節(jié)省大量農(nóng)地,。
嚴(yán)處破壞農(nóng)地資源案件
很多國家都依法嚴(yán)肅處理破壞和浪費(fèi)農(nóng)地資源的行為,，有效保護(hù)農(nóng)業(yè)資源。美國在19世紀(jì)林肯時(shí)期通過《宅基地法》,，20世紀(jì)30年代大危機(jī)時(shí)期通過《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》,，1946年通過《農(nóng)業(yè)市場法》和1996年通過的《農(nóng)業(yè)法》,，核心是控制土地利用密度和容積、控制城市規(guī)模和保護(hù)農(nóng)地,。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,，1999年加拿大將農(nóng)業(yè)用地和林地保護(hù)兩個(gè)委員會合并為一個(gè)土地保護(hù)委員會，從聯(lián)邦政府,、省政府到農(nóng)場和農(nóng)民,，協(xié)力妥善處理土地開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，形成具有獨(dú)特完整的土地利用規(guī)劃體系,，通過一系列強(qiáng)制措施控制土地用途變更,，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度。美國和加拿大兩國土地用途管理制度的特點(diǎn)是：社會公共利益是土地利用的最高原則,；土地未經(jīng)規(guī)劃不得開發(fā),；土地利用規(guī)劃具有法律效力；對農(nóng)地實(shí)行特殊保護(hù),。美國,、加拿大土地用途管理制度對我國的啟示是：土地用途管制制度應(yīng)成為我國土地管理的核心；土地利用規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù),；在制定土地利用規(guī)劃過程中應(yīng)該提高公眾參與的程度,；實(shí)施土地用途管制要有完善的法律保障體系；建立與土地用途管制相適應(yīng)的土地管理體制,。
2008年10月19日新華社播發(fā)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變�,！薄�
為了守住18億畝耕地紅線,，近年來我國政府查處違法案件的力度明顯加大，但正所謂“道高一尺,，魔高一丈”,，土地違法現(xiàn)象非但沒有減少，反而愈演愈烈,，而且一些地方政府成為主要推手,。
應(yīng)嚴(yán)打破壞和違法占用農(nóng)地的一切行為，從而有效保護(hù)農(nóng)地資源：(一)制定《嚴(yán)懲破壞農(nóng)地法》,，對破壞農(nóng)地和違規(guī)建筑,，不能罰點(diǎn)錢就不了了之，形成不良示范,；(二)深化國土資源管理體制改革,，進(jìn)一步強(qiáng)化國土資源部對各省國土資源廳的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管,，縣城以上城區(qū)大規(guī)模改造或搬遷以及相似大規(guī)模占用農(nóng)地工程項(xiàng)目,，需由國土資源部,、建設(shè)部等相關(guān)部門共同周密論證后嚴(yán)格審批；(三)強(qiáng)化問責(zé)制和反腐力度,，對重大破壞農(nóng)地和違規(guī)建筑案件,，要追究有關(guān)主管者的責(zé)任，嚴(yán)重失職者要嚴(yán)肅處理,。
進(jìn)行跨越國界農(nóng)業(yè)合作
美國賓夕法尼亞大學(xué)教授杰里米·里夫金認(rèn)為：“我們現(xiàn)在幾乎開拓了這個(gè)星球上的每一塊土地,，并為真正的全球文明建起框架，但代價(jià)卻是一張不可預(yù)測的賬單,，可能讓我們滅絕�,！睂�(shí)際情況是,，一些國家還有大量尚未開發(fā)的土地資源，進(jìn)行跨界互補(bǔ)互利農(nóng)業(yè)合作仍有較大潛力,。
從北美到拉美,，尚未開發(fā)的土地還較多。巴西可耕地面積1.68億公頃,，目前僅開發(fā)0.62億公頃,，尚有可開發(fā)土地1.06億公頃。韓國已在馬達(dá)加斯加和蘇丹分別租借約130萬公頃和69萬公頃的土地,�,！岸砹_斯遠(yuǎn)東地區(qū)約有100萬公頃耕地，可那里的650萬人口中只有1/4的人住在農(nóng)村,。要開發(fā)遠(yuǎn)東肥沃的土地資源,，至少需要100萬人。中國人在租種的30萬公頃土地播種大豆,、小麥,、玉米、蔬菜等作物,�,！贝笱笾奕松俚囟啵杏胸S富的待開發(fā)土地資源,。
非洲現(xiàn)有耕地兩億公頃,，占世界耕地總面積的13%，莫桑比克可耕地面積3600萬公頃,，其中僅開發(fā)約510萬公頃,。贊比亞可耕地面積4200萬公頃，其中開發(fā)面積僅占14%,。非洲四季宜牧的草場約九億公頃,，水資源占世界水力資源蘊(yùn)藏總量的2/5,，具有較優(yōu)越的農(nóng)業(yè)發(fā)展自然條件。中國擁有較先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和豐富的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn),。據(jù)報(bào)道,，非洲聯(lián)盟將農(nóng)業(yè)和市場準(zhǔn)入、基礎(chǔ)設(shè)施,、資本流動(dòng),、人力資源并列為非洲四大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，其中農(nóng)業(yè)位居第一,。非洲國家企盼能與中國加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作,，提高其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和糧食產(chǎn)量，緩解糧食危機(jī),，擺脫貧困,，實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前,，一些中國私人投資者也將目光投向了非洲廣袤而肥沃的黑土地,。
全球人均耕地仍在減少，但還沒有到“山重水復(fù)疑無路”的地步,。隨著科學(xué)技術(shù)日新月異和創(chuàng)新能力不斷提高,，在現(xiàn)有土地上，人類有智慧創(chuàng)造更加美好的未來,。 |