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民航業(yè)陷入了腐敗案頻發(fā)的漩渦。繼6月9日南航七名中高層管理人員被帶走調(diào)查后,，南航又有兩名管理人員被帶走調(diào)查,，隨后民航空管局也有一名負責航線時刻審批的處長被調(diào)查。而上周四,，民航中南地區(qū)管理局局長劉亞軍撞火車身亡事件,，也初步被證實為自殺。
引爆此番民航業(yè)大規(guī)模反腐行動的導火索,，是南航一筆巨額“航權協(xié)調(diào)費”被審計署發(fā)現(xiàn),。其實，在這個看似偶然的因素背后,，是民航業(yè)尋租空間巨大所引致的必然結果,。在民航業(yè)內(nèi)，上游資源配置的行政壟斷和下游終端的市場化競爭同時并存,，民航體制長期難以理順,，腐敗滋生無從避免。以此觀之,，反腐風暴固然能夠彰顯民意,、懲戒貪官，但并未切中頑疾的“七寸”,，對民航業(yè)管理體制進行徹底變革才是根本之策,。
對民航業(yè)內(nèi)公司而言，航線和時刻資源直接關乎客流量和最終收益,，這兩者的配置權則收歸主管部門所有,。而目前市場上的航空公司眾多，更加凸顯黃金航線和時刻的稀缺性,。因此,，民航公司之間的競爭最終演繹為對“關鍵人物”的公關爭奪戰(zhàn)，各種尋租行為層出不窮,，而“航權協(xié)調(diào)費”恰恰就是管制者的管制租金,。這一現(xiàn)象已然成為了民航業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則，也是讓諸多高官在此次反腐風暴中接連落馬的主因所在。
其實,，對于民航業(yè)決策權過于集中的弊病,，主管部門也在近年來有所察覺和改進，推進了包括開放市場和規(guī)范航權時刻審批制度在內(nèi)的系列改革,。2005年以來,，奧凱航空、東星航空,、春秋航空等民營航空公司相繼成立,，市場競爭有了新的參與主體。在事關航權和航線時刻審批方面,，有關部門也成立了運輸時刻委員會,；由私人審批轉(zhuǎn)向公開公示，上網(wǎng)議政,；由每年兩次的時刻協(xié)調(diào)會和航線協(xié)調(diào)會,，改為常態(tài)化；并且請求紀委參與全過程監(jiān)督,。(南方都市報
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但事實表明,，這些由民航主管部門自行推動的革新舉措并未讓“潛規(guī)則”淡出市場，反而大有顯性化的趨勢,。有媒體報道,，運輸時刻委員會的成立雖然將決定權分化到若干人手中，但其實質(zhì)卻是讓航公公司的公關對象擴大化了而已,，會議的結果取決于會前的“私下活動”而非公開探討,，航班時刻資源逐漸演變成明碼標價的交易品，北京一個時刻的“報價”達到了300萬元左右,。更為重要的是,，弊病纏身的管理體制自身封閉了內(nèi)部變革的可能性，最終導致任何有利于市場化改革的嘗試都不了了之,。(南方都市報
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國內(nèi)其他行業(yè)市場化開放的歷史表明,，一旦民營資本進入行業(yè)競爭之后，行政管制必然逐步向市場規(guī)則讓步,，即便是在鋼鐵,、煤炭等資源型行業(yè)也是如此。而國內(nèi)民航業(yè)卻與之相反,，前些年開始逐步進入的民營航空公司,，不僅沒有發(fā)揮出鯰魚效應，反而隨著鷹聯(lián)航空,、東星航空,、奧凱航空的集體敗北而逐漸落寞,。究其原因，正在于民航業(yè)的開放屬于典型的“偽開放”,。最為典型的一個案例便是,，2007年民航局曾呵護五家國有航空公司壟斷承運“京滬快線”，將這一國內(nèi)最熱門的航線收入國有航空的囊中,，而民營航空卻被屏蔽在外，其結果是,，伴隨“空中快線”的同日開通,，京滬兩地各家航空公司的票價出現(xiàn)集體上調(diào)，對廣大乘客的經(jīng)濟利益?zhèn)O大,。民營航空公司和外國航空公司往往發(fā)現(xiàn),，它們申請航線困難重重，尤其是申請三大城市北京,、上海和廣州的航線最為艱難,。一些民營航空公司接連折翅藍天，除了內(nèi)部管理問題外,，經(jīng)營環(huán)境有失公平也是其中的一個主因,。事實上，國有航空公司憑借人脈優(yōu)勢獲取的不僅僅是航權優(yōu)勢,，而且還有實打?qū)嵉呢斦a貼,。在金融危機爆發(fā)后的慘淡時期，數(shù)家國有航空公司獲得了數(shù)十億元的財政補貼,，而具體給哪個航空公司補貼多少,，根本沒有公開化的財務標準和監(jiān)管標準，更沒有財政投入回報的監(jiān)管約束,，完全缺少市場化的考量,。在如此惡劣的競爭環(huán)境下，民營航空根本就不可能改變既有行政管理體制,，或者甘為臣服,，或者被振出局，而航空管理體制則越發(fā)病入膏肓,。
可見,，只要包括航線、時刻等航空資源的行政壟斷決策局面得不到徹底革新,，圍繞航空業(yè)的各項革新舉措就僅僅是止于表面,，毫無切實績效可言。航空業(yè)巨大的資金流量與暗箱操作的資源配置方式,，為各種尋租鋪設了溫床,。打破行政弊病的要害在于,，真正公平地向所有企業(yè)開放市場準入、公開透明地推進航線招標,、公平合理地分配財政救濟資金,。隨著民營航空公司的壯大，“小政府”格局就會自然呈現(xiàn),，而無需紀檢部門過度操心監(jiān)管了,。
(作者系經(jīng)濟學博士) |