國家調(diào)控政策之下,，土地市場依舊大熱,。廣州亞運城地塊以255億元的天價被數(shù)家民企聯(lián)合購得,，即是最新例證,。土地市場熱，也使許多城市,，尤其是一線城市借助土地大量“吸金”,。在2009年，僅杭州一地,，土地出讓金或會超過1200億元,，讓人感慨。
地方政府的“土地財政”狂飆突進,，牽涉問題眾多,，其中有兩個方面不能不予以更多關(guān)注。其一,，“土地財政”的不可持續(xù)性,，一個地方的長遠發(fā)展，怎能過于依賴賣地維系,？其二,，在現(xiàn)實的背景之下，土地出讓金究竟該怎樣合規(guī)使用——這個問題的本質(zhì),，事實上關(guān)乎土地收益的分配,。
中國向城鎮(zhèn)國有土地使用者征費的制度始于1987年,。22年來，地方政府逐漸從“賣地”的過程中嘗到甜頭,。特別是在1994年實行分稅制改革以后,，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部歸地方所有。由此,，地方政府借助土地生財?shù)膭恿M一步得到刺激。
客觀而言,，被稱為地方政府“第二財政”的大量土地出讓金,，也曾為地方經(jīng)濟與社會發(fā)展出過力。這一點不能忽視,，否則便會失之偏頗,。不過，地方對“土地財政”的過于偏好和依賴,，也導(dǎo)致政府職能扭曲,、土地違法現(xiàn)象加劇等問題的出現(xiàn)，甚至還發(fā)生了不少腐敗案件,。在利益的刺激下,，一些地方政府打著“運營城市”的名義抬高土地價格獲取“快錢”。
還值得重視的一個問題是,，“土地財政”模式早已經(jīng)呈現(xiàn)出難以為繼的跡象,，盡管這些跡象被樓市和土地市場一浪又一浪的“高熱”所掩蓋。應(yīng)該認識到,，鑒于樓市“高燒”的非理性,，也鑒于土地市場“地王”紛紛出現(xiàn)絕非一件值得高興的事情，一旦樓市行情下行,，則“土地財政”的窘境,，勢必會以更為激烈的形態(tài)表現(xiàn)出來。
必須指出,，在許多地方,，土地收入在整個區(qū)域的整體財政收入中的占比是偏高的。少數(shù)地方,，甚至到了畸高的程度,。這反映出了地方財政收入的脆弱性，缺少更有活力的“造血”機器,，缺乏可持續(xù)的發(fā)展動力——當這種財政收入結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象較為普遍時,，其背后隱含著的，是中國經(jīng)濟的深層次問題,。
地方政府擺脫對于“土地財政”的過于依賴,，已經(jīng)到了關(guān)鍵節(jié)點。解決地方財政困難的命題，其答案無疑具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性,，但無論如何,，過于偏好“土地財政”，只會使創(chuàng)造力更為遲鈍,，也給未來的經(jīng)濟與社會發(fā)展埋下風險,。地方財政尋找更為可靠、可持續(xù)的收入來源,，與未來的經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)型等命題緊緊結(jié)合在一起,，同時還要理順中央與地方財稅與事權(quán)的關(guān)系。
某種意義上,，“土地財政”的難以持續(xù),，也與土地收益分配制度的變化關(guān)聯(lián)在一起。在現(xiàn)行的由政府主導(dǎo)的土地出讓機制下,，不可回避的一個問題,，是部分官員與開發(fā)商相互勾結(jié)，進而導(dǎo)致部分人受益,，多數(shù)人埋單情形的出現(xiàn),。也就是說，本應(yīng)由全民享有的土地收益,，不恰當?shù)乇灰徊糠旨鹊美嫒后w占有,，導(dǎo)致社會分配的不公平。
關(guān)于土地出讓金的管理,，近年來討論甚多,。總體而言,，一方面,，針對土地出讓收益，要強調(diào)管理的規(guī)范性,，全額納入地方預(yù)算,，進行“收支兩條線”管理；另一方面,，在價值取向上,，則要強調(diào)土地收益分配的公平性。土地出讓金本質(zhì)是若干年土地使用期的地租之和,，有很大比率是預(yù)支未來的收益,。在這個意義上，土地收益分配的公平性要求顯得更為突出,。
按照現(xiàn)有的安排,，土地出讓金必須足額安排支付征地補償安置費用,、拆遷補償費用，補助被征地農(nóng)民社會保障所需資金的不足,，結(jié)余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重,，以及廉租住房建設(shè)和完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。這樣的安排,，也充分體現(xiàn)出收益與使用均圍繞土地展開的特點,。但在現(xiàn)實中，本應(yīng)“足額”的部分往往未能足額,，而大量資金卻可能被不恰當?shù)赜玫搅瞬缓线m的地方,，甚至被濫用。
2007年中,，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%,。這其實是一個并不高的標準,，但眾所周知，很多地方一提起建設(shè)保障性住房,，便會大嘆苦經(jīng),，個別地方甚至想出了出售廉租房產(chǎn)權(quán)的荒唐舉措。但現(xiàn)實卻是,，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%這一要求,，很多地方遠未完成。
這意味著,，一些地方通過抬地價來抬高房價,，同時保障性住房供應(yīng)不足，直接或間接導(dǎo)致商品房價格上漲——雙重作用之下,，一些地方政府有意無意間成了高房價的推手之一,。近日，賣地收入最高的杭州市委領(lǐng)導(dǎo)高調(diào)表態(tài),，賣地收入首先用于保障性住房——這是一個值得肯定的態(tài)度,。
以長遠、可持續(xù)的眼光考量,，“土地財政”狂飆突進是對未來的過度透支,，其模式終將難以持續(xù)。而在現(xiàn)有的政策框架下,，保證土地出讓金的公平分配與合規(guī)使用,，又是非常重要的一環(huán)。
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