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7日,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室官員在接受采訪時(shí)透露，國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》,，目前已經(jīng)組織了國(guó)務(wù)院法制辦,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部,、農(nóng)業(yè)部,、林業(yè)局等相關(guān)部委局，再次進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作,。
近期,，北京大學(xué)5位教授上書(shū)全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)要求廢止2001年11月1日正式實(shí)施《拆遷條例》的消息披露之后，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響,。
筆者之所以反對(duì)這個(gè)草案,，根本原因就在于這個(gè)草案秉承了傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)房屋拆遷立法思路，把城鎮(zhèn)房屋拆遷看作是一種行政強(qiáng)制行為,，把政府作為行政強(qiáng)制拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人一方,，從表面上來(lái)看，似乎維護(hù)了被拆遷人的利益,，但由于沒(méi)有考慮到政府的強(qiáng)勢(shì)地位,，所以,，條例正式實(shí)施之后，很可能會(huì)大面積損害被拆遷人的合法利益,。
此次北京大學(xué)教授提出廢止拆遷管理?xiàng)l例的審查建議,，直指房屋拆遷管理?xiàng)l例的要害。
首先,，房屋拆遷管理?xiàng)l例把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為看作是一種行政強(qiáng)制行為,，絲毫沒(méi)有顧及我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》關(guān)于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本原則，充分體現(xiàn)了行政權(quán)力不受約束的特征,。
其次,，混淆了行政強(qiáng)制征收和拆遷行為，把政府征收土地使用權(quán)的行為與房屋拆遷行為混為一談,，直接損害了被拆遷人的合法利益,。我國(guó)實(shí)行土地公有制，政府征收集體經(jīng)濟(jì)組織的土地必須符合法律規(guī)定,，征收居民的房屋必須符合法定程序,。可是,，房屋拆遷管理?xiàng)l例胡子眉毛一把抓,，根本沒(méi)有考慮到土地征收與房屋拆遷之間的區(qū)別，把征收土地的行政法律關(guān)系,，簡(jiǎn)單地等同于民事法律關(guān)系,，結(jié)果導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中釀成了一個(gè)又一個(gè)悲劇。
第三,，在現(xiàn)實(shí)生活中必須首先辦理征收手續(xù),，然后才能進(jìn)行房屋拆遷。而房屋拆遷管理?xiàng)l例卻授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下,，給予拆遷人強(qiáng)制拆遷行政許可,，這是一種赤裸裸剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。
第四,，依照我國(guó)《憲法》和法律的規(guī)定,，拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前進(jìn)行，可是根據(jù)房屋拆遷管理?xiàng)l例,，城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償推遲到城鎮(zhèn)房屋拆遷階段,，這就導(dǎo)致許多被拆遷人陷入進(jìn)退維谷的兩難局面。
總而言之,，在行政主導(dǎo)的立法模式下,，城鎮(zhèn)房屋拆遷條例的出臺(tái),，非但不能保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，反而由于將政府強(qiáng)制拆遷的行為合法化,，從而使公民的房屋始終處于一種危險(xiǎn)的狀態(tài)。
部分參與論證房屋拆遷管理?xiàng)l例的學(xué)者,，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)我國(guó)城市房屋拆遷問(wèn)題的要害所在,，他們僅僅從我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定出發(fā)，試圖把城鎮(zhèn)房屋拆遷限定在“公共利益”的范圍之內(nèi),�,？墒牵捎谖覈�(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中對(duì)于“公共利益”并沒(méi)有作出具體決定,，這就導(dǎo)致政府可以隨意地行使自己的自由裁量權(quán),，拆除城鎮(zhèn)居民的房屋。
按照筆者的理解,，為了真正保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，在城鎮(zhèn)房屋拆遷問(wèn)題上至少應(yīng)當(dāng)設(shè)置三重保險(xiǎn)：首先，必須把城鎮(zhèn)房屋拆遷行為納入到法律調(diào)整的范疇,，在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下,，任何行政機(jī)關(guān)都不得強(qiáng)制拆遷；其次,，假如國(guó)家的法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),，那么，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)把土地征收與房屋拆遷區(qū)別開(kāi)來(lái),，按照國(guó)家《土地管理法》的規(guī)定,，對(duì)土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制征收，并且給予補(bǔ)償,，但是,，政府既沒(méi)有必要也不允許對(duì)土地上的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷；第三,，如果修改城市規(guī)劃,，改變土地的用途，必須對(duì)土地上的房屋進(jìn)行拆遷,，那么,，政府應(yīng)當(dāng)在出讓土地的時(shí)候，向投標(biāo)人說(shuō)明具體情況,，由投標(biāo)人根據(jù)自己的實(shí)際能力,，重新調(diào)整開(kāi)發(fā)方案。如果城市開(kāi)發(fā)商認(rèn)為與城市居民協(xié)商拆遷房屋的成本過(guò)大,，那么,，應(yīng)該及時(shí)修改開(kāi)發(fā)方案，保留城市居民的住房,；如果認(rèn)為可以出資購(gòu)買(mǎi)房屋或者協(xié)商達(dá)成拆遷協(xié)議,，那么,，應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，事先與城市居民達(dá)成購(gòu)買(mǎi)或者拆遷協(xié)議,，順利地實(shí)施自己的開(kāi)發(fā)方案,。
按照筆者設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)房屋拆遷條例，政府必須首先修改城市規(guī)劃,，然后以《土地管理法》為依據(jù),，征收土地使用權(quán)，并且對(duì)外招標(biāo),，邀請(qǐng)開(kāi)發(fā)商實(shí)施城市規(guī)劃,。開(kāi)發(fā)商事先應(yīng)當(dāng)了解土地情況，對(duì)地上建筑物的處分應(yīng)當(dāng)有整體盤(pán)算,。城市房屋拆遷必須界定為民事行為,，任何行政機(jī)關(guān)及其工作人員都不得參與城鎮(zhèn)房屋拆遷。如果開(kāi)發(fā)商認(rèn)為城鎮(zhèn)房屋拆遷成本過(guò)大,，無(wú)利可圖,，那么，應(yīng)當(dāng)放棄城鎮(zhèn)房屋拆遷行為,。政府絕對(duì)不能動(dòng)用國(guó)家的強(qiáng)制力,，幫助開(kāi)發(fā)商獲取不正當(dāng)利益。
筆者的觀點(diǎn)概括起來(lái)就是,，城鎮(zhèn)規(guī)劃民主化,、土地出讓市場(chǎng)化、房屋拆遷民事化,，政府行為中立化,。如果能貫徹上述原則，在制度設(shè)計(jì)上充分考慮我國(guó)《憲法》的基本原則以及我國(guó)《物權(quán)法》的具體規(guī)定,，真正堅(jiān)持以人為本,，那么，相信城鎮(zhèn)房屋拆遷條例將會(huì)成為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)神,。反過(guò)來(lái),，如果蕭規(guī)曹隨，在制度設(shè)計(jì)上仍然沿用傳統(tǒng)的思路,，只是在具體的細(xì)節(jié)方面修修補(bǔ)補(bǔ),，適當(dāng)提高對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么,，城鎮(zhèn)房屋拆遷糾紛還會(huì)不斷增加,。 |