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財(cái)政部近日下發(fā)加標(biāo)“特急”字樣的文件,，要求堅(jiān)決制止正在發(fā)生的地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資的行為，嚴(yán)禁出現(xiàn)新的類似行為,。違規(guī)擔(dān)保,、非法集資，本來就應(yīng)該被制止,，財(cái)政部的特急文件因此耐人尋味,。
此事的背景是，自2008年金融危機(jī)以來,，中國推行了規(guī)模巨大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,，在4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，新增中央投資共11800億元,，占總投資規(guī)模的29.5%,，主要來自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金,、中央財(cái)政其他公共投資,，以及中央財(cái)政災(zāi)后恢復(fù)重建基金；其他投資28200億元,，占總投資規(guī)模的70.5%,，主要來自地方財(cái)政預(yù)算、中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款,、企業(yè)(公司)債券和中期票據(jù),、銀行貸款以及吸引民間投資等。地方財(cái)政要承擔(dān)的比例不小,。
所以各個(gè)地方政府需要為緩解財(cái)政壓力而施展奇招,，以地方財(cái)政作為擔(dān)保來籌集資金就是其中一招。當(dāng)然,，這的確是一個(gè)違規(guī)的做法,。財(cái)政部的特急文件也指出，《擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人,，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外�,！薄斗欠ń鹑跈C(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第五條規(guī)定：“未經(jīng)中國人民銀行依法批準(zhǔn),，任何單位和個(gè)人不得擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)或者擅自從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)�,！钡胤截�(cái)政顯然并不具備這一資質(zhì),。
那么，何以地方政府會明知不可為而為呢,？并且,，地方政府選擇發(fā)債而非財(cái)政擔(dān)保融資，同樣也可以滿足融資的需求,，為什么不發(fā)債呢,？事實(shí)上，除了各個(gè)地方的政府債之外,，作為地方政府融資平臺的城投公司發(fā)債在經(jīng)濟(jì)刺激過程中也是呈井噴式增長,。發(fā)債的確是地方政府的首選。不過大量的“城投債”及隱含其中的問題,，也導(dǎo)致監(jiān)管層的擔(dān)憂,，從而收緊了監(jiān)管要求，提高了發(fā)行“城投債”的門檻,，這就導(dǎo)致地方政府難以進(jìn)一步通過發(fā)債來獲得所需要的資金,。而政府債的規(guī)模是中央配給的，因此沒有多大的騰挪轉(zhuǎn)移空間,。也正是如此,，才導(dǎo)致了地方政府在財(cái)政吃緊的情況下，想出各種財(cái)政擔(dān)保融資辦法,。
可想而知,，如果進(jìn)一步維持原有的刺激計(jì)劃，同時(shí)在地方政府發(fā)債方面沒有松動(dòng)，就可能會造成兩種后果,，一種是地方政府違規(guī)融資,，另外一種是地方政府通過其他手段與民爭利。究其根本,，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃并沒有正視地方政府的利益,，而地方政府卻又是整個(gè)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的重要一環(huán)。中央與地方的分稅制度,、財(cái)政支出體系以及權(quán)力分配結(jié)構(gòu),，都造成了目前的地方政府無法緩解其財(cái)政壓力。
在這種情況下,，為了避免地方政府違規(guī)融資或者變相擠壓地方民眾之利,，不妨考慮放開地方政府發(fā)債的規(guī)模，在加強(qiáng)監(jiān)管“城投債”的同時(shí),，讓地方多發(fā)“政府債”,。這樣做的好處是，在不增加中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下,，一方面緩解地方財(cái)政的負(fù)擔(dān),，另一方面也使得地方政府因?yàn)樨?fù)債而對地方更加負(fù)責(zé)。如此一來,，不僅有助于增強(qiáng)地方自治的能力,，也有助于減輕垂直監(jiān)管的壓力。
(作者為上海金融與法律研究院研究員)
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