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中國最近30年的高速經(jīng)濟增長，得益于兩次大規(guī)模的民營化改革,。第一次民營化改革發(fā)生在1978－1984年間,，通常稱之為“農(nóng)村經(jīng)濟體制改革”；這一次改革從推行農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營承包責任制開始,，隨后擴大到農(nóng)村工商業(yè)的民營化與市場化,，以及農(nóng)村勞動力的自由流動,。第二次民營化改革肇始于1995年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小型國有企業(yè)改制，隨后擴大到大中型國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革,，短短數(shù)年間,，中國各級政府基本上都從一般競爭性行業(yè)退了出來。這兩次民營化改革奠定了中國經(jīng)濟在過去30年持續(xù)增長的微觀基礎,。
當前,，中國內(nèi)需不足的原因，不僅僅是老百姓不敢多消費,，還有一個重要原因是因民間的投資空間狹窄,，導致的民間缺乏投資機會。所以,，明年“擴內(nèi)需”的渠道,，不應局限于政府自身擴大投資，還應為民間資本打開新的投資空間,，這需要推動新一輪的民營化改革,。
前兩輪民營化何以成功
所謂“新一輪民營化改革”，至少應包括兩個方面,。其一是政府需要進一步向民間放權(quán),，特別是將政府控制的壟斷經(jīng)營領域和重要經(jīng)營行業(yè)向民間開放，“不與民爭利”,；其二,，政府從經(jīng)營領域退出來之后，必須專職于市場監(jiān)管和公共服務,，“向公共政府轉(zhuǎn)型”,。同前兩次民營化改革相比，新一輪民營化改革的最大障礙也許是地方政府的態(tài)度有很大變化,。
地方政府在對待民營化改革的態(tài)度上,，有一條無形的“底線”：在地方政府難以獲利、而民間經(jīng)營可以增加地方政府收益的領域,，地方政府有積極性推動民營化改革,；一旦民營化改革超出這一領域，就難以得到地方政府的支持,。
地方政府之所以有一條無形的底線,，而且能夠守住這條底線，是源于中國產(chǎn)權(quán)制度的一項基本特征：政府(包括地方政府)的行政權(quán)具有產(chǎn)權(quán)含義,，在政府愿意的時候，可以轉(zhuǎn)化為事實上的產(chǎn)權(quán),。
具體來說,，行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的直接途徑有三條：
一是以行政權(quán)直接行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán),，即政府直接控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動——如組織人民公社、生產(chǎn)大隊,、生產(chǎn)小隊,，直接從事農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營——如對主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。
二是以行政權(quán)直接行使工商業(yè)經(jīng)營權(quán),，即政府直接辦企業(yè)和各類公用事業(yè)機構(gòu),，同時禁止或限制個人進入這些領域。
三是以行政權(quán)直接行使土地開發(fā)權(quán),，即政府從事土地征用,、開發(fā)和出讓等經(jīng)營活動。
地方政府推動民營化改革,，是與尋求行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)途徑結(jié)合在一起的,；行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)途徑，也就是地方政府推動民營化改革的底線,。
從以上角度來看,，中國最近30年的民營化改革，只是政府將較低層面的經(jīng)營權(quán)民營化,，即向民間開放農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)和一般競爭性行業(yè)的工商業(yè)經(jīng)營權(quán),，而較高層面的經(jīng)營權(quán)——主要是土地開發(fā)權(quán)和便于政府控制的特殊行業(yè)的工商業(yè)經(jīng)營權(quán)——則繼續(xù)控制在政府手中。
由于這一個特征,，正在形成中的中國市場經(jīng)濟是一個政府經(jīng)營與民間經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)濟體系,。在這個經(jīng)濟體系中，底層經(jīng)營領域已充分市場化,，并且競爭激烈,，利潤微薄,；而高層經(jīng)營領域則壟斷在政府(包括地方政府)之手,，雖然在這些領域，機構(gòu)臃腫,，效率不高,，但因為有底層經(jīng)營領域所創(chuàng)造的需求作支撐，政府的經(jīng)營收益是有保障的,。
這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有利于政府利用市場機制搞活底層經(jīng)營領域,，也有利于政府控制高層經(jīng)營領域，因而,，只要經(jīng)營權(quán)對行政權(quán)的依附關系繼續(xù)存在下去,，這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也將長期存在下去。
阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)
新一輪的民營化改革需要克服的主要障礙,，就是地方政府的行政權(quán)能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的權(quán)力格局,。其中的原因不難闡明,。如果行政權(quán)能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)，地方政府就會充分運用其行政權(quán)力以控制有利可圖的經(jīng)營領域,，也就不會完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟中的公共政府,。
更為復雜的是，地方政府的行政權(quán)不僅僅是控制某個領域的經(jīng)營權(quán)而已,，而是積極主動地尋找有利可圖的經(jīng)營領域和控制辦法,。因此，即使在那些已經(jīng)向民間開放的經(jīng)營領域中,，如果地方政府發(fā)現(xiàn)控制其經(jīng)營權(quán)有利可圖,，政府官員仍有動力去建立控制的辦法，這將導致地方政府重新進入這樣的領域,，或者迫使民營企業(yè)與政府的經(jīng)營機構(gòu)合作,，走上政商結(jié)合的路子。
所以,，民營化改革的推進方向,，是約束政府的行政權(quán)力，阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán),。要做到這一點,，已不能依靠市場競爭和地區(qū)競爭的推動，它最終要依靠民間社會的推動,，依靠民間社會對政府的約束能力,。
政府的行政權(quán)之所以能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)，是因為行政權(quán)來源于自上而下的授權(quán),，它在原則上不受民間社會制約,，因而高于民間的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)；反而是民間財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)要經(jīng)過行政權(quán)的認可,，才具有合法地位,，由此形成了民間財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)對行政權(quán)的依附關系。所以,，要阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán),，就需要改變這種依附關系。
這最終需要在政治層面建立民間社會對政府的約束能力,。這無疑是一項任重而道遠的變革,，也是對中華民族政治智慧的一大挑戰(zhàn)。 |