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改革開放30年以來，我們國家一些區(qū)域的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化已經(jīng)趨近甚至超過了50%的水平,。進入21世紀以來,，我們國家的一些大城市區(qū)域的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出世所罕見的艱巨、復雜和繁重的特征,。面對可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程的新課題,、新問題,，中國該如何思考和安排未來的城鎮(zhèn)化道路，從發(fā)達工業(yè)化國家那里借鑒什么經(jīng)驗,，記者訪問了中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授葉齊茂先生,。
葉齊茂教授認為，我國的城鎮(zhèn)化目前面臨的主要幾個情況是：城鎮(zhèn)郊區(qū)鄉(xiāng)村推進生態(tài)建設和環(huán)境保護關系到城鄉(xiāng)人民群眾切身利益和城鎮(zhèn)的生存發(fā)展,，但是城鎮(zhèn)郊區(qū)鄉(xiāng)村的人力物力難以單獨勝任,；在城鎮(zhèn)郊區(qū)鄉(xiāng)村采取第一、第二,、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動的經(jīng)濟發(fā)展方式勢在必行,，但是在保護基本農田和強化農業(yè)基礎地位方面所面臨的城鎮(zhèn)開發(fā)市場壓力巨大；在城鎮(zhèn)郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展特色農業(yè)和特色農產(chǎn)品加工業(yè),，拓寬郊區(qū)農民就業(yè)和增收渠道相對容易,，但是要在郊區(qū)鄉(xiāng)村實現(xiàn)中等收入家庭占多數(shù)尚需郊區(qū)鄉(xiāng)村就業(yè)結構和鄉(xiāng)村居民點建設用地制度的改革；在城鎮(zhèn)郊區(qū)鄉(xiāng)村保持社會和諧穩(wěn)定十分關鍵,，但是單純依靠經(jīng)濟補償和行政干預的方式難以解決郊區(qū)城鄉(xiāng)利益沖突,。
德國的城鎮(zhèn)化做得“較好”
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環(huán)保教育。葉齊茂/攝 |
在如何評價發(fā)達工業(yè)化國家在可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中的經(jīng)驗時,，葉教授說：
發(fā)達工業(yè)化國家在回答這些問題時也的確存在“好”,、“較好”和“不好”的差別，在城鎮(zhèn)化,、郊區(qū)化和郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展上留下了許多值得汲取的教訓和經(jīng)驗,。我們需要樹立世界眼光，加強戰(zhàn)略思維,。概括地講,，美國人在都市郊區(qū)發(fā)展上做得最不好，戰(zhàn)后以來城市正在以失控狀態(tài)蔓延,，以致創(chuàng)造了一個“無邊的城市”,。正因為如此，他們才編制出各式各樣的規(guī)劃設計方案,，特別是新城市規(guī)劃,，試圖糾正其郊區(qū)發(fā)展上的錯誤。
相比較而言,，德國人要做得好得多,。德國的城鎮(zhèn)化和在這個過程中的鄉(xiāng)村建設仍然是理解發(fā)達工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化的核心部分。這倒不是因為它的模式領導著世界城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村建設,，而是因為它的城鎮(zhèn)規(guī)劃傳統(tǒng),、它的鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施的建設和管理模式，特別是它在鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中采取的一些做法,，深刻地影響了歐洲其它國家,。
最近由湖北省和武漢市人民政府與德國政府聯(lián)合舉辦的,，以“可持續(xù)發(fā)展的城市化進程”為主題的“德中同行”友好交流活動，就是一次了解德國人如何正在實現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展理想的機會,。我們可以與他們分享戰(zhàn)后60年鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中成功的經(jīng)驗,，如怎樣建設一個可持續(xù)發(fā)展的城市群，怎樣建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的交通體系,，怎樣建立起一個低碳和循環(huán)的生態(tài)文明,。我們也可以批判地審視他們在鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中的那些痛苦的教訓，如傳統(tǒng)的現(xiàn)代工業(yè)如何讓魯爾工業(yè)區(qū)付出沉重環(huán)境代價,，傳統(tǒng)的采掘業(yè)如何摧毀了萊比錫盆地的生態(tài)系統(tǒng),，博登湖沿岸快速的人口增長及經(jīng)濟發(fā)展導致博登湖水不能飲用。
需要注意的是,，這類交流,，甚至包括出國考察，常常因為我們視野較為狹窄,，思想解放不夠,，或者說沒有脫離自己的思維慣性，沒有理解這些經(jīng)驗背后的社會經(jīng)濟和制度背景,，而喪失掉吸取他人經(jīng)驗的機會,。例如，在德國,，談論一座城鎮(zhèn)的發(fā)展似乎是沒有基礎的,，所有的城鎮(zhèn)都是處在一個發(fā)展的城市群中，又各自在生產(chǎn)力布局上具有自己的相對獨立性,，如就業(yè)和服務,；在德國，解決城市交通問題的首選方案可能是減少私人車輛的出行,，增加私人車輛出行的相對限制,，提高全民節(jié)能減排意識，而不再依靠修建更多更寬的道路,；在德國,，推進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化主要是在追求提高鄉(xiāng)村地區(qū)基礎設施的水平，而非把人口高度集中到已有的城鎮(zhèn)中去,；在德國,，解決城市水資源及其管理問題時，涉及的地域范圍可能遠遠超出一座城鎮(zhèn)本身,，而在流域或水域的尺度上尋找統(tǒng)籌兼顧的解決方案。所以,，說一句“發(fā)達國家的經(jīng)驗不符合中國實際”容易,，而真正領會“發(fā)達國家某條經(jīng)驗”中值得汲取的精髓,，既需要解放思想，還需要有創(chuàng)新意識,。
葉齊茂教授具體地介紹了德國在可持續(xù)發(fā)展的城市化進程和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程的幾個方面情況,。
可持續(xù)發(fā)展的城市群
德國城市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基本模式是，避免過度發(fā)展城市區(qū)域中的某一單一支配性中心城市,，而是形成若干功能互補的多極城市群,。
例如德國中部的“萊茵-美茵”多極城市區(qū)域包括了8100平方公里的土地面積，420萬人,，359個市政當局,，其中法蘭克福、威斯巴登,、美因茨,、阿森芬堡和達姆斯塔特等5個大城市，沒有哪個城市在經(jīng)濟或政治上可以支配其他城市,。又如“萊茵-魯爾”的多極區(qū)域城市,，曾經(jīng)因生產(chǎn)煤和鋼鐵而被稱之為“魯爾工業(yè)區(qū)”，包括,、科隆,、杜塞爾多夫、杜伊斯堡,、埃森,、多德蒙德5個人口在50萬以上和波恩、門興格拉德巴赫,、克雷菲爾德,、波鴻等22個人口在10萬以上的城市。整個城市區(qū)域的人口約在1100萬,，土地面積16000平方公里,，大體相當于北京。盡管一般百姓還是聲稱他們是某某城鎮(zhèn)的居民,，但是,，經(jīng)濟、就業(yè),、交通和居住的聯(lián)系都是發(fā)生在城市區(qū)域層次上的,。便捷的鐵路公路交通和通訊設施把它們聯(lián)系在一起，形成了一種多極的城市區(qū)域,。
歐洲這類區(qū)域城市最明顯的特征之一就是,，它們都有發(fā)達和快捷的公共交通。20世紀80年代以來，“萊茵-美茵”的人口逐步向5大城市之外的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村腹地轉移,，以致法蘭克福這類過去城市中心的常住人口基本處于走失狀態(tài),。法蘭克福是一個國際化的城市，它卻只是一個國際金融中心,，而不再是這個區(qū)域的支配性中心,，因為那里的主要城市和星羅棋布的城鎮(zhèn)在經(jīng)濟和社會發(fā)展上各具功能。那種“中心-郊區(qū)的城市結構”的傳統(tǒng)模式再也不能解釋這類區(qū)域城市發(fā)展的現(xiàn)象,。
“區(qū)域城市”是發(fā)達工業(yè)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新現(xiàn)象,，一種新的城市規(guī)劃概念。這個概念是對城市發(fā)展的蔓延模式的一種反應,。區(qū)域城市不同于傳統(tǒng)城市的最大特點是,，它具有多種多類中心，專門的功能區(qū),，保護地和走廊,。所以，區(qū)域城市規(guī)劃的尺度和規(guī)模不同于傳統(tǒng)城市,。當然,，具體到社區(qū)層次，規(guī)劃依然沿用傳統(tǒng)的規(guī)劃手法,，安排社區(qū)層次的各類規(guī)劃要素,。
可持續(xù)的低碳城市交通
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公交導向。葉齊茂/攝 |
在德國,，“可持續(xù)”意味著：鼓勵減少出行距離,，從而減少能量消耗，減少空氣污染,，采用比較健康的交通模式,。這些都是構成比較可持續(xù)交通系統(tǒng)的基本要素。同時,，可持續(xù)交通系統(tǒng)還應該推進經(jīng)濟發(fā)展,，減少能源消費和碳排放，提高安全性,，公平使用交通設施,，提高整個生活質量。
從環(huán)境角度看,，德國交通產(chǎn)生的二氧化碳排放量僅為美國的1/3,。德國交通能源使用效率高于美國50%。從每個乘客出行使用公交所消耗的能源看,，德國公交汽車的能源使用效率比美國高出4倍,。產(chǎn)生這種狀況的原因是,，德國有更多的公交乘客，另外,，德國的公交工具比美國的先進,。德國的交通系統(tǒng)比美國的安全，比較多的交通出行選擇和更多地依賴公共交通也是導致德國比美國更具可持續(xù)性的原因,。
在推進可持續(xù)發(fā)展的交通方面，德國最重要的經(jīng)驗是,，改變市民的出行行為,，而不是完全依賴于新增交通設施。在德國,，可以決定市民交通出行行為的因素有,，優(yōu)惠、方向和公交投資水平,。政府對市民交通出行行為的影響有交通本身,、土地使用、住宅,、都市發(fā)展和稅收優(yōu)惠等,。除此之外，人口狀況,、社會經(jīng)濟特征,、空間開發(fā)模式和文化等因素，也對市民交通出行行為有所影響,。
推進可持續(xù)發(fā)展交通的政府政策有5類：第一是價格,、限制和汽車技術革新；第二,，公共交通在區(qū)域,、國家層次上的協(xié)調，改變對小汽車的依賴,；第三,，通過區(qū)域土地使用規(guī)劃，鼓勵混合居住區(qū)的開發(fā),，減少車輛交通出行距離和次數(shù),；第四，地方和聯(lián)邦政府共同努力提高步行和自行車出行的安全保障,；第五,，有效地協(xié)調以上4類政策，使之相互補充,，互相推進,。
在德國,，改善和協(xié)調都市區(qū)、區(qū)域和國家層次的公共交通系統(tǒng)是推進可持續(xù)發(fā)展交通的關鍵手段之一,，其目標是提高公交的方便程度和舒適程度,。公共交通系統(tǒng)的協(xié)調內容包括，公交服務,，時刻和價格,。漢堡在1960年代就產(chǎn)生了德國第一個區(qū)域交通機構，以后各個都市區(qū)都相繼成立了類似的區(qū)域交通機構,。它們協(xié)調公交運營的所有事務,，如車票和價格體系，在公交汽車和軌道交通之間追求無縫隙的銜接,。德國公交系統(tǒng)同時綜合考慮和安排步行和自行車使用設施,，在遠郊火車站、都市區(qū)火車站,、汽車站等地方,，提供大量自行車停車空間。
可持續(xù)的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化
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低碳城市,。葉齊茂/攝 |
戰(zhàn)后的60年間,，德國城鎮(zhèn)化水平從69%提高到89%，年平均城鎮(zhèn)化速度為0.3%,。他們是如何走過這段城鎮(zhèn)化過程呢,？
土地整理和村莊更新是德國鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的主要方式
德國戰(zhàn)后重建的核心地區(qū)是人口在7000-9000的地方居民點，包括那里的商店,、學校和其它基本的基礎設施和公共服務設施,。在德國人的規(guī)劃傳統(tǒng)上，一個由自然景觀環(huán)抱的7000-9000人口的居住區(qū)是最為理想“有機”居住單元,。事實上,，英國和美國人也推崇類似規(guī)模的鄰里單元。這樣,，三個占領國一致同意鼓勵這樣的德國規(guī)劃傳統(tǒng)來重建那里的城鄉(xiāng),，特別是，在英國占領區(qū)采取英國人嚴格控制在非建成區(qū)開發(fā)土地的做法,。盡管美國占領區(qū)初期堅持美國的低密度住宅區(qū)的規(guī)劃模式,，但是，很快它也做了調整,，服從德國人高度集聚的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居住模式,，這既可應對冷戰(zhàn)，也符合德國人的城鄉(xiāng)居民點的布局模式,。于是,，德國重新開始了它獨特的土地整理和村莊更新活動,。直到今天，土地整理和村莊更新仍然是德國鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的主要方式,。
把傳統(tǒng)鄉(xiāng)村轉變成為工商城鎮(zhèn),，維持周邊農業(yè)生產(chǎn)不變，保證三次產(chǎn)業(yè)在郊區(qū)并存
德國城鎮(zhèn)化的基本傾向是分散化,，即在城市人口規(guī)模和用地規(guī)模日益擴大的基本傾向下,，德國城鎮(zhèn)本身的建設用地規(guī)模并沒有變得越來越大，而是都市區(qū)中的傳統(tǒng)農業(yè)型村莊轉變成為二三產(chǎn)業(yè)工商城鎮(zhèn)的越來越多,。如果說美國人的中心城市和郊區(qū)凝結成為一個“大餅”綿延百里,，那么德國人是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居民點轉變成為規(guī)模不等的工商城鎮(zhèn)，同時維持周邊農業(yè)和森林用地性質不變,，保證三次產(chǎn)業(yè)在城市區(qū)域內并存。這樣,，就為第一,、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動郊區(qū)經(jīng)濟增長創(chuàng)造了可能,。
控制對農業(yè)用地和開放空間的消耗是城鎮(zhèn)區(qū)域交通發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的政策基礎
降低土地和開放空間的消耗,，提高現(xiàn)有城市土地和開放空間的利用效率，是德國城市可持續(xù)發(fā)展政策基礎,。在此之上,，再考慮城鎮(zhèn)區(qū)域內的工業(yè)布局、就業(yè)安排,、交通組織和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護,，以實現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)生態(tài)的良性循環(huán)。例如,，在慕尼黑的城市建設策略———“緊湊的慕尼黑：城市和綠色”中,，市區(qū)建筑容積率為0.9～2.5，30%～50%的用地為公共設施,、綠地和交通用地,，軌道交通條件優(yōu)越。出于經(jīng)濟和生態(tài)目的,，將這些區(qū)域建設為居住工作的混合區(qū)域,，容積率提高到1.6～2.5，個別地區(qū)容積率提高到3,。而對于容積率為0.9的行列式樓房住區(qū),、容積率為1.0和1.6的代表城市典型特色的住區(qū)予以保留，不做改進,。
郊區(qū)以有償方式為市區(qū)維護生態(tài)環(huán)境
內城和遠郊政府合作投資建設的方式,，有償?shù)鼐S持農業(yè),、林業(yè)用地和環(huán)境保護用地，幫助遠郊區(qū)開發(fā)新的服務經(jīng)濟,，解決生態(tài)環(huán)境保護和地方增長之間的矛盾,。例如，雖然兩德統(tǒng)一和德國首都移至柏林曾經(jīng)使柏林面臨巨大的土地開發(fā)壓力,，但是,，自1990年代以來，柏林市為了給柏林人提供清潔的飲用水,、清新的空氣,、綠地和娛樂空間，維持柏林郊區(qū)的自然和文化特征,，一直與勃蘭登堡州一起,，以“合作、整合,、景觀識別和區(qū)域行動”的發(fā)展戰(zhàn)略,，在柏林市周邊以“區(qū)域自然公園”的名義投資保留和正在建設一個總面積達2866平方公里的遠郊區(qū)，其中60萬人相對集中在138個聚落中居住和工作,。
都市區(qū)內部按人均分擔全部稅收以維持郊區(qū)市政最低運行標準
盡管從財政收入上講,，德國都市區(qū)的郊區(qū)有富有窮，但是,，郊區(qū)社區(qū)日常市政運行費用的50%是按照都市區(qū)內部人均分擔稅收的方式得到的,，這樣，至少可以在郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)維系一個最基本的市政運行水平,，不會因為社區(qū)貧窮,，從居民那里征收不到足夠的房地產(chǎn)稅費，而導致市政運行低于整個區(qū)域最基本的水平,。
城市與水
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城市與水,。葉齊茂/攝 |
一般來講，城市發(fā)展總會受到它所依賴的水資源的質量和數(shù)量的約束,。如何通過環(huán)境保護提高可利用的水資源的質量,，如何多次甚至循環(huán)使用有限的水資源，增加可利用的水資源的數(shù)量,，都是一座城市乃至一群城市可以持續(xù)發(fā)展下去的基本前提,。盡管這些經(jīng)驗可能是老生常談，但是,，對于我們今天的城鎮(zhèn)化來講,，也不是沒有警示作用的。目前我國已有的669個城市中,，從水量上講,，缺水城市高達60%,，而嚴重缺水城市也有16%；從水質上講,，2007年我國7大水系197條河流407個斷面中,，1-3類占49.9%，4-5類占26.5%,，劣5類水質占23.6%,。28個國控重點湖(庫)中，滿足Ⅱ類水質的2個,，占7.1%,；Ⅲ類的6個，占21.4%,；Ⅳ類的4個,，占14.3%；Ⅴ類的5個,，占17.9%,；劣Ⅴ類的11個，占39.3%,。主要污染指標為總氮和總磷。從這個意義上講,，我們不能不考慮到淡水資源正制約著我們城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展,。
當然，我們還需要注意到,，自20世紀90年代以來,，歐洲工業(yè)化國家在解決水質污染和滿足城市對水日益增長需求的戰(zhàn)略和政策上有了重大變化。他們越來越多地使用生態(tài)恢復的技術手段,，從源頭上解決水質污染問題,，他們越來越大地擴張流域治理范圍，從生態(tài)平衡上增加可利用水資源的數(shù)量,。
德國人在考慮城市與水的問題時,，常常涉及到的是區(qū)域、若干城市群甚至是多個國家,，而非一座城市周邊的河流,、湖泊、森林和濕地,。萊茵河流域,、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理經(jīng)驗,，充分說明了德國在解決城市與水問題的巨大尺度,、復雜程度以及對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的考慮,。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，富裕地區(qū)與相對落后地區(qū)如何合理公平地分擔保護水資源的財政支出,，如何調動利益攸關者的私人投資,，如何解決水資源保護地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，如何建立統(tǒng)一的跨區(qū)域的法律保障體系,，都是他們在決策上不能回避的經(jīng)濟和社會問題,。
例如，“柏林-勃蘭登堡區(qū)域公園”就已經(jīng)不是通常的“公園”概念,，而是有關“城市邊緣”的一種發(fā)展戰(zhàn)略,。這個戰(zhàn)略的目標是，通過規(guī)劃保留下柏林郊區(qū)的自然和文化特征,，給柏林人提供清潔的飲用水,、清新的空氣、綠地和娛樂空間,。這樣一種建設郊區(qū)的戰(zhàn)略當然面臨諸種阻力,，特別是區(qū)域標志和地方增長之間的矛盾，因為這個公園內的16個縣和138個地方當局都需要獨立的經(jīng)濟發(fā)展,，以增加它們的稅收,。馬加-斯普雷區(qū)域公園是這8個柏林邊緣地區(qū)之一。1998年,，馬加-斯普雷區(qū)域公園涉及到的歐德-斯普雷縣的17個社區(qū)與柏林的特雷普托-克佩尼克區(qū)合作,，“開發(fā)可持續(xù)的居住區(qū)”。整個合作開發(fā)的公園區(qū)域為550平方公里,。這個區(qū)域的土地不僅非常昂貴,，而且成片沒有劃分，包括了無數(shù)的湖泊,，秀麗的山川,，草場和沼澤。在勃蘭登堡所屬區(qū)域內,，60%的面積為樹林,。這個地區(qū)自然狀態(tài)得以維系的基礎是地表水。同時,，這個區(qū)域還有許多古老的村莊居民點和西多會的教堂,，具有悠久的歷史文化價值。這個地區(qū)在歷史上就是柏林人休閑的專門場所,。據(jù)研究,，近年來，25%柏林外出郊游的人到達這個正在恢復的自然區(qū)域公園，如已經(jīng)開放旅游的135公里長的河流,，實際上,，到達歐德縣的整個河流長度為2000公里。但是,，還需要改善區(qū)域公園內部的交通狀況,，增加餐飲住宿等旅游服務，建設基礎設施和開發(fā)市場,，而這些正是這個區(qū)域社區(qū)經(jīng)濟的增長點,。
他們的經(jīng)驗是，任何個人,、企業(yè)或社區(qū),，無論是做房地產(chǎn)、旅游,、經(jīng)濟和交通開發(fā)項目,，都不可能單獨成就其目標，必須聯(lián)合起來,。例如,，在厄卡納/斯圖堡的26個社區(qū)就組建了一個共同的污水管理機構。正是由于執(zhí)行這個包括“合作,、整合,、景觀識別和區(qū)域行動”四項原則在內的區(qū)域公園發(fā)展戰(zhàn)略，柏林-勃蘭登堡區(qū)域公園的確從根本上保護了這一區(qū)域的自然景觀特征和歷史文化特征,。同時,，正如一個區(qū)域公園內的市長所說，“一個區(qū)域要有活力,，必須保持它的每一個城鎮(zhèn)的活力，有健康的經(jīng)濟結構,、足夠的財政收入和基礎設施,。這是我們希望從馬加-斯普雷區(qū)域公園規(guī)劃中得到的�,！笔聦嵣�,，他們在處理好城市與水的關系問題時，是在一個比城市群,、城市交通和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化還要大得多的尺度上做決策的,，因此，這類決策涉及到要比城市群,、城市交通和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化還要多許多的因素,。
葉齊茂教授說：德國乃至其他發(fā)達工業(yè)化國家的城鎮(zhèn)化走向可持續(xù)發(fā)展的進程開始不久，一切都在進行之中，而且,，他們應當承擔更多的節(jié)能減排和生態(tài)恢復的責任,。這無疑是我們獲得新鮮經(jīng)驗的機會。不失時機地把握各種學習實踐科學發(fā)展觀的機會,，分析和研究發(fā)達工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓,，是我們努力掌握新思想、新知識,、新經(jīng)驗,，始終走在時代前列引領中國發(fā)展進步的一種重要方式。 |