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今年4月,，山西省人民政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》（晉政發(fā)[2009]10號），明確將全省登記在冊的2840多座煤礦收歸國有,，9月底前完成被兼并協(xié)議的簽約儀式,，到2010年僅保留1000座煤礦。
現(xiàn)在,，此次兼并重組已經(jīng)進(jìn)入尾聲,。據(jù)報道，在這次重組中,，不少民營煤礦的所有者是被逼無奈簽約,，并不是出于自愿。而且在重組過程中,，還存在對民營煤礦補(bǔ)償不公的問題：一座投資億元以上的小煤礦只能得到5000萬元的補(bǔ)償,，補(bǔ)償款也不可能一次性給付。
此次煤炭企業(yè)重組的背景是前幾年山西省頻頻發(fā)生煤礦事故,。在這些事故中,，中小煤炭企業(yè)是主角，同時,，不少中小企業(yè)在開采過程中往往存在著破壞環(huán)境的情況,。因此，煤炭安全生產(chǎn)問題就轉(zhuǎn)化成了加強(qiáng)對中小煤炭企業(yè)的政府監(jiān)管,。于是,，推進(jìn)煤炭企業(yè)的兼并重組，就成為了地方政府的一個選擇,。
但,，是不是只有中小煤礦才會發(fā)生煤炭安全生產(chǎn)事故，而大型國有煤礦就不會產(chǎn)生礦難,？顯然不是,。在今年6月召開的國家安監(jiān)總局局長業(yè)務(wù)辦公會議上，趙鐵錘副局長就指出,，2009年上半年,，國有重點(diǎn)煤礦事故有所反彈、重特大事故時有發(fā)生。學(xué)術(shù)界的研究也表明：只要有嚴(yán)格的政府監(jiān)管,，小煤礦并不意味著不安全,；而如果政府監(jiān)管不到位，大煤礦也會發(fā)生礦難,。
從法律層面來講,，一旦企業(yè)依法取得采礦權(quán)，那么它就可以在法定的期限內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營行為,。行政機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)借口,，不得對其生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行干涉，更加不能勒令其進(jìn)行兼并重組,。對此,，《行政許可法》第八條有明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可,。”
當(dāng)然,，《行政許可法》第八條還賦予了行政機(jī)關(guān)依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可的權(quán)力,。法條原文是：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī),、規(guī)章修改或者廢止,，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要,，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民,、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償�,！�
很顯然,，山西省有關(guān)方面從2000年以來頒發(fā)采礦權(quán)所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章并沒有修改或廢止,；即便當(dāng)下頻發(fā)的煤炭生產(chǎn)事故可以視作“客觀情況發(fā)生重大變化”,，從而為山西省相關(guān)部門作出變更行政許可提供了理由，但“行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”,。
可山西省的相關(guān)文件鮮有提及對被兼并企業(yè)的補(bǔ)償,。2008年頒布的《山西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》（晉政發(fā)[2008]23號）中只是提到“被兼并企業(yè)直接轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的，兼并重組企業(yè)應(yīng)向其支付礦業(yè)權(quán)價款,，并給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”,，上述“晉政發(fā)[2009]10號”文件則根本沒有提及對被兼并企業(yè)的補(bǔ)償問題。
尤需注意的是，此次重組過程中的兼并方大都屬于國有煤礦,，被兼并方大都屬于民營煤礦,。而且，在2008年的23號文中,，山西省人民政府還特意對參與兼并重組的幾家大型煤礦企業(yè)劃分了地域范圍,。因此，我們不妨把此次煤炭企業(yè)兼并重組看作是一次對民營煤炭企業(yè)的“國有化”,。
9月23日,，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，此規(guī)劃為包括山西在內(nèi)的中部地區(qū)描繪了崛起的藍(lán)圖,。為實(shí)現(xiàn)該藍(lán)圖,，國務(wù)院提出了八項(xiàng)要求，其中第八項(xiàng)就是“加快改革開放和體制機(jī)制創(chuàng)新,，不斷增強(qiáng)發(fā)展動力和活力”,。而此次山西省針對民營煤企的國有化行為，無論如何都算不上是“加快改革開放和體制機(jī)制創(chuàng)新”的表現(xiàn),。
事實(shí)上,，這還是一種倒退。學(xué)者們較為一致的看法是,，改革開放三十多年來中國經(jīng)濟(jì)之所以會發(fā)生奇跡,，一個非常重要的原因就是對合法私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)力度的加大。正是國家不斷加大對私產(chǎn)的保護(hù),，民間才會有動力去創(chuàng)造財(cái)富,。1979年國門剛開時，為了吸引外商投資,，我們特意在當(dāng)年通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第二條中強(qiáng)調(diào)“國家對合營企業(yè)不實(shí)行國有化和征收”,。正因有這個條款的承諾，才會有眾多外商源源不斷進(jìn)入中國內(nèi)地進(jìn)行投資,。
但山西省此次對煤炭行業(yè)的兼并重組,，以國有化的方式限制了民營企業(yè)的正常經(jīng)營，也沒有基于市場價格對原有經(jīng)營者予以補(bǔ)償,，毫無疑問侵犯了相關(guān)主體的合法產(chǎn)權(quán),。從小處而言，這是侵犯了煤老板的財(cái)產(chǎn)權(quán),；從大處而言,，政府的出爾反爾也嚴(yán)重破壞了投資環(huán)境。
（作者系上海金融與法律研究院研究員） |