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建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度,，必須統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃,，合理安排好村落分布的空間布局,。在我國城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展的過程中,，承載億萬農(nóng)民的自然村落正在發(fā)生急劇變化。遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律,，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)民生活的持續(xù)改善打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),，必須在新農(nóng)村建設(shè)過程中解決好村落分布問題。
新中國成立以來,，除了因興建水利與交通工程而移民之外，村落分布狀況在地理空間上沒有多大變化,。但是,，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人口變化，傳統(tǒng)村莊正進(jìn)入一個(gè)突變的歷史時(shí)期,，存在著不少問題,。
村莊常住人口急劇減少,。改革開放之后，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商的人員日益增多,，延續(xù)到今天,，各地農(nóng)村平時(shí)都成了老人、婦女和兒童的世界,；除了考取大中專離開農(nóng)村的年輕人外,，根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件，外出農(nóng)民的一部分或者在務(wù)工經(jīng)商地安家,、或者在縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地自建和購買住房安家,，生產(chǎn)生活已不同程度脫離傳統(tǒng)農(nóng)村；常住人口減少與多年計(jì)劃生育政策的實(shí)施,，村級小學(xué)早已不能在村內(nèi)招收到一個(gè)正常班級人數(shù)的學(xué)生,，使留守農(nóng)村的老人、婦女,，有相當(dāng)一部分平時(shí)就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地租房,，邊打工邊照顧孩子讀書，利用周末回家干點(diǎn)農(nóng)活,；新一代的農(nóng)民工,，盡管戶籍還在農(nóng)村，老家還有他們打工賺錢建的房子,，但他們大多根本沒打算把農(nóng)村作為自己一生的家園和最終歸宿,，家鄉(xiāng)的房子與承包地只是他們遇到困難時(shí)維持低成本生活的退路。
住房建設(shè)占地日益增多,。農(nóng)村常住人口的減少并沒有伴隨著農(nóng)民宅基地占地的減少,，相反，農(nóng)民宅基地占地還在不斷增加,。在實(shí)行責(zé)任制的初期,，農(nóng)民多是在原宅基地上改建新房。隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善,，以及政府對農(nóng)村社會(huì)的管理與控制逐步放松,，尤其是稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民保留老房屋重新建新房的比例越來越多,，有兩處房屋或宅基地的農(nóng)民多了起來,，同一自然村落開始出現(xiàn)老村與新村并存的景觀。在農(nóng)業(yè)收入是唯一收入的年代,，農(nóng)民珍惜耕地,，住房通常建在不利耕作的偏遠(yuǎn)位置。現(xiàn)在農(nóng)民收入來源多樣化,，在青年農(nóng)民心中耕地的價(jià)值下降,，農(nóng)村交通條件的改變,，到公路邊占用耕地建新房的人日益增多；常年在外,，甚至已經(jīng)在外安家的農(nóng)民,，不僅保留、改建自己的農(nóng)村住房,，不時(shí)回來維修翻新,，甚至也爭相占用新的宅基地；即使那些老房子倒掉多年的宅基地,，因其主人或親屬戶籍還在本地,，別人也不敢隨意占用。而且,，新建的住房,，不僅占用耕地，而且占地面積還比以前更大,。
村容環(huán)境不同程度惡化,。村內(nèi)住宅建設(shè)規(guī)劃、道路排水設(shè)計(jì),、環(huán)境衛(wèi)生,、溝塘渠堰疏浚、公廁畜禽圈舍建造等村容建設(shè)事項(xiàng),，對于村民個(gè)人來講屬于公共產(chǎn)品,，從理論上說，不是農(nóng)戶的責(zé)任,，應(yīng)該由政府和公共組織來提供,。從現(xiàn)實(shí)來講，中央和省級財(cái)政資金的惠農(nóng)支出,，現(xiàn)階段還沒有用于村容建設(shè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),；基層政府尤其是中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政困難，自顧不暇,，更難以把村容建設(shè)列入財(cái)政預(yù)算,；多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以家庭農(nóng)業(yè)為主,，集體沒有能力投資于公共產(chǎn)品生產(chǎn),。公社時(shí)期高度組織起來的農(nóng)民在集體的統(tǒng)一安排下，對村容村貌的維護(hù)建設(shè)能夠保持與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平相一致,；稅費(fèi)改革以前,，為了完成稅費(fèi)收繳和計(jì)劃生育工作，干部的權(quán)威還在,，仍然可以對影響村容整潔的負(fù)面行為進(jìn)行適當(dāng)干涉,；稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不下鄉(xiāng)了,，村干部減少,，村落里的村民小組長取消，加上青壯年勞動(dòng)力大量外出,，集體經(jīng)濟(jì)薄弱,，農(nóng)民組織程度低且日益分化，致使農(nóng)村內(nèi)部凝聚力下降,，村容村貌的建設(shè)日益落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度,，部分地方甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。
在從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的過程中,，農(nóng)村人口不斷減少是一個(gè)必然的趨勢,，我們既要考慮通過制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)民工融入城市的問題，也要考慮農(nóng)村人口減少后傳統(tǒng)村落分布的當(dāng)前改革與長遠(yuǎn)發(fā)展問題,，以減少資源浪費(fèi),，提高新農(nóng)村建設(shè)的效率。
首先,，盡快做好村落分布建設(shè)規(guī)劃,。目前的村落分布格局，還是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代基礎(chǔ)上自然變遷的結(jié)果,，存在著資金,、土地和勞動(dòng)力的浪費(fèi)，數(shù)量眾多規(guī)模不一的分散的村落分布,，加大了新農(nóng)村建設(shè)的難度,。必須從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與建設(shè)新農(nóng)村的長遠(yuǎn)目標(biāo)著眼，盡快制定村落分布建設(shè)規(guī)劃,。按照國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求,，把制定村莊建設(shè)規(guī)劃作為考核基層政府轉(zhuǎn)變職能服務(wù)“三農(nóng)”的重要指標(biāo)；遵守國家法律,，尊重農(nóng)民意愿,，圍繞中心村建設(shè)制定村莊發(fā)展布局，明確住宅,、道路,、供水、排水,、供電,、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施,、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局,、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù),、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排,；針對不同方式占用土地建設(shè)住房、公共設(shè)施,、經(jīng)濟(jì)建設(shè)用房,，各地要盡快出臺(tái)管理辦法，規(guī)范農(nóng)民行為,，促進(jìn)節(jié)約用地,；加強(qiáng)職能部門工作力度，政府相關(guān)部門的服務(wù)職能要向村莊延伸,，遏制隨意亂占耕地,、粗放使用宅基地的局面；規(guī)劃既應(yīng)立足當(dāng)前,，又要有超前意識(shí),，并與農(nóng)村人口變動(dòng)趨勢以及未來整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相配套，防止“普九”建學(xué)校那樣的情況再度出現(xiàn),。
其次,，逐步開展村落公共設(shè)施建設(shè)�,；鶎咏M織與干部必須轉(zhuǎn)變觀念,，深入農(nóng)民服務(wù)農(nóng)民，集中群眾智慧,，組織農(nóng)民以勞動(dòng)投入的方式開展力所能及的村容建設(shè),；倡導(dǎo)農(nóng)村文明風(fēng)尚，引導(dǎo)農(nóng)民改變生活方式,，形成關(guān)心村內(nèi)公共環(huán)境維護(hù)村內(nèi)公共利益的社會(huì)心理和個(gè)人自覺行為,。從群眾急需又看得見的村容建設(shè)事項(xiàng)著手，通過民主協(xié)商方式,，進(jìn)行一事一議,，適當(dāng)集資，民主管理,，小步慢進(jìn),；鼓勵(lì)有能力的村民捐資捐物，爭取與本地有聯(lián)系的各類成功人士,、企業(yè)及社會(huì)組織的資金支持,，因地制宜，量力而行，集中力量有步驟分階段辦好較大的村容建設(shè)項(xiàng)目,；充分利用農(nóng)村資源發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為村容建設(shè)奠定長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),；經(jīng)濟(jì)條件較好發(fā)展?jié)摿^大的地方,，可適當(dāng)通過銀行貸款的方式獲取村容建設(shè)資金,，使村容建設(shè)與農(nóng)民生活水平提高,、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán)；在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的純農(nóng)業(yè)地區(qū),，隨著各級政府財(cái)力的不斷改善,，要在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步增加對村容建設(shè)的補(bǔ)貼力度,；將扶貧開發(fā),、社會(huì)救助等資金與村容建設(shè)結(jié)合起來，通過以工代賑的方式開展村容建設(shè),。
再次,，完善政策引導(dǎo)農(nóng)民集中住居。農(nóng)村常住人口減少的過程,，主要表現(xiàn)為青壯年外出,，結(jié)果是，不論村莊大小,，各村落幾乎是同比例減少常住人口,，而不是自然村落的減少。在遵守村落規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上,，制定和完善政策,，引導(dǎo)農(nóng)民集中住居，既可以提高土地資源利用率,，又可以方便村落內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，提高公共服務(wù)的效率，既可以節(jié)約資金支出數(shù)量,，又可以縮小城鄉(xiāng)差距,，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。作為第一步,，應(yīng)從制度上突破農(nóng)村集體資源產(chǎn)權(quán)微觀上屬于各自然村落的客觀事實(shí)和農(nóng)民的習(xí)慣心理,，發(fā)揮村級組織統(tǒng)一調(diào)配行政村內(nèi)資源的作用，為農(nóng)民集中居住提供產(chǎn)權(quán)支持,；加大中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持力度,，鼓勵(lì)對獲得政府補(bǔ)貼改造舊房危房的農(nóng)戶向中心村遷移，支持戶數(shù)少的村落居民新建房時(shí)到中心村選擇廢棄宅基地，保證他們的利益不因此而受損失,；宣傳教育農(nóng)民改變落后的建房觀念,，培養(yǎng)現(xiàn)代生活方式。
(作者單位：中共孝感市委黨校) |