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放行地方債開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性程序階段,。17日召開的十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議,，聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。現(xiàn)在,，有關(guān)地方政府債券發(fā)行的操作性文件已發(fā)給地方討論,，省級政府和計劃單列市已開始酌情上報發(fā)債規(guī)模,。
新制度吸取了過往教訓(xùn)
需求會創(chuàng)造自己的供給,。當(dāng)前，放行地方債勢在必行,，這種必要性已壓過了制度配套上的不完善,。在成熟經(jīng)濟(jì)體，地方債券的規(guī)模甚至超過國債規(guī)模,；但在我國,，發(fā)行地方債還不是一個常規(guī)性的制度安排，更多地是一項(xiàng)臨時性的救市舉措,。即便謹(jǐn)慎如此,，在地方債發(fā)行上，仍然是教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn),。
正確評價這次發(fā)行地方債的效果,，一個合適的參照系就是看是否解決了此前發(fā)債中的問題。筆者的初步結(jié)論是,，這次發(fā)債在現(xiàn)有的分稅制和《預(yù)算法》框架中較好地完善了中央代發(fā)地方債的程序,，但無法形成一個長效機(jī)制。
中央代地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何硬化地方政府的財政約束,，使其成為地方債權(quán)利和義務(wù)的完整承擔(dān)主體,。在這一點(diǎn)上我們是有過教訓(xùn)的。1998年亞洲金融危機(jī)期間,，我國曾通過發(fā)行1080億元長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式,，增加地方政府財力。轉(zhuǎn)貸是一種特殊處理方式,，是指中央政府發(fā)行國債籌資,，再通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方逐年歸還,。轉(zhuǎn)貸資金不體現(xiàn)在赤字上,。但如果是代發(fā)，就會有系列權(quán)責(zé)利明確的配套規(guī)定出臺,，地方政府將會明確為償債主體,。但其后轉(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想，一些財力薄弱的省份無力歸還,，最終由中央財政兜底,。
新制度有三大改進(jìn)
此次發(fā)行地方債在兩方面進(jìn)行了重大改進(jìn)。首先,，兩次發(fā)行地方債的最大不同在于由當(dāng)年的“轉(zhuǎn)貸”變成了“代發(fā)”,，將地方債的權(quán)責(zé)更好地聯(lián)系在了一起。具體做法是地方債由財政部代理發(fā)行,，地方政府債券被冠以“財政部代發(fā)XX年XX省政府債券（XX期）”的稱謂,，支付發(fā)行費(fèi)也由財政部代辦；地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任,，按期繳送至財政部的專戶,，然后由財政部代為償還，未及時向財政部上交本息,、發(fā)行費(fèi)等資金的,，在年度結(jié)算時，財政部與地方財政結(jié)算時如數(shù)扣繳,，并處以罰息,。理論上，債券發(fā)行主體已是各個地方政府,，償還債券的資金保障在于地方財政收入,，違約責(zé)任也將由地方政府承擔(dān)。這一點(diǎn)使得地方按時還本付息更具可操作性,。
其次,，增加了限制風(fēng)險的措施。中央據(jù)悉,，此次地方債的額度分配原則,，將主要依據(jù)地方政府的財政收入和償還能力。最后將中央和地方項(xiàng)目的配套需求,、地方償還能力作為分配的依據(jù),。另一方面，嚴(yán)管資金使用方向,，避免用于經(jīng)常性開支,。地方政府債券籌集資金須納入地方財政預(yù)算管理，由地方人大審核,、監(jiān)督,。
此外，從發(fā)行規(guī)模上看,，2000億元的規(guī)模對解決地方財力匱乏能起到一定補(bǔ)充作用,。中央政府出臺4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，對地方政府的資金配套能力提出了挑戰(zhàn),。據(jù)有關(guān)部門測算,，2009年地方政府的資金配套任務(wù)將達(dá)6000億元，而其配套能力只有3000億元,，缺口達(dá)3000億元,。在這種情況下，地方政府對放行地方債的積極性很高，因?yàn)槊媾R著嚴(yán)重的資金缺口,。
解決地方財政困境要長效機(jī)制
綜上所述,，這次地方債發(fā)行有望彌補(bǔ)上世紀(jì)發(fā)債時的種種弊端，但這些改進(jìn)只是在現(xiàn)有框架中做出的,。這些改進(jìn)應(yīng)該能夠保障發(fā)行地方債作為一項(xiàng)臨時性措施發(fā)揮作用,，但卻無法形成一個長效機(jī)制以解決當(dāng)前地方的財政困境。
還是讓我們回到地方不能發(fā)債的根源,。然而現(xiàn)行財政體制,，未能解決地方政府尤其縣鄉(xiāng)的財政困境。我國的分權(quán)體制并不徹底,，尤其是在省級以下不按劃分稅基模式,，而依照討價還價的包干與分成模式處理省以下四個層級的體制關(guān)系，造成“事權(quán)重心下移,，財權(quán)重心上移”,。這種體制安排下，地方政府很難成為一個負(fù)責(zé)任的政府,，也就是說,，地方財政無法真正硬化。有研究報告顯示,，我國各級地方政府承擔(dān)的債務(wù)保守估計在4萬億左右,。顯然，部分地方政府的財政并不符合穩(wěn)健性原則,，負(fù)債程度甚至觸及了破產(chǎn)線,。這是地方政府還無法對自己行為負(fù)責(zé)的證據(jù)。這其中有多種原因,，上面提到的財政體制上問題顯然是其中之一,。如果因?yàn)轶w制安排上的錯配，地方財政“負(fù)擔(dān)”沒有對應(yīng)的稅收支撐,，地方政府就有了不對自己負(fù)債負(fù)責(zé)的借口,。
這樣看來，禁止地方發(fā)債的制度安排,，反映了中央對于地方財政權(quán)力失去約束的隱憂（地方政府出于自身利益考量,，無限擴(kuò)大支出的偏好和沖動），也是擔(dān)心地方政府債務(wù)最終變成中央政府或有負(fù)債的現(xiàn)實(shí)考慮,。中央代地方發(fā)債的困境在于,，為了消除地方政府不償債的風(fēng)險，中央必需加強(qiáng)審批審核等程序,，而這一程序反過來成了中央對地方債券的一種背書,，導(dǎo)致地方對其債務(wù)關(guān)系變得不再可信,。發(fā)債的資格由中央決定而不是由市場決定。此外,，由于地方財政不透明,，市場難以對其所發(fā)債券進(jìn)行合理定價。這也使得難以形成一個規(guī)�,？捎^的地方債市場,。
一個國家的財政史是驚心動魄的。建立成熟的地方發(fā)債機(jī)制可謂是牽一發(fā)而動全身,，此次改革，其中的點(diǎn)滴進(jìn)步值得我們?yōu)橹牢俊?/P> |