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隨著國家宏觀調(diào)控政策的見效以及今年世界金融危機對各地實體經(jīng)濟的影響,，房地產(chǎn)市場“過冬”導(dǎo)致土地流拍事件頻發(fā)，占地方財政收入40%--60%的土地出讓金大幅減少,，使地方政府在財政上日益捉襟見肘,。同時，中央政府放出了力度空前的四萬億拉動內(nèi)需“救市”重拳,，其中地方政府出資會占1/3左右,。可是,，這筆巨大開支從何而來,？顯然,，各地僅靠現(xiàn)有財政收入是遠遠不夠的。此時,，作為解決地方財政困境的有效途徑之一——發(fā)行地方債券被重新提上日程可以說是形勢所迫,。
其實，無論是從防止地方政府無償使用國債造成使用效率地下,、惡意透支等短期行為,，還是從減少中央政府投資地方基礎(chǔ)設(shè)施信息不對稱造成的項目質(zhì)量難以保證，以及土地出讓金方式不可持續(xù)等角度來看,，發(fā)行地方債券都值得嘗試,。但嘗試不等于亂試，不能重蹈以往國有企業(yè)改制過程中規(guī)范制度缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的覆轍,。
早在2006年9月,，我國財政部部長在亞太經(jīng)合組織(APEC)財長會議上表示，中央政府正考慮在有限制的條件下,，授權(quán)地方政府發(fā)行債券,。之所以至今未實施，是因為客觀上存在很高風(fēng)險,。地方政府“只管借不管還”最后中央政府買單,，以及為追求短期經(jīng)濟效益和政績產(chǎn)生與宏觀調(diào)控相沖突的行為等風(fēng)險，使中央政府面臨著兩難的選擇,。在相關(guān)法制未健全的情況下確實易造成無法估計和彌補的后果,。而如果開始實施制度就不到位，一旦形成路徑依賴后,，再來改制就會遇到更大的困難,。那時，不僅政治風(fēng)險和經(jīng)濟風(fēng)險大,，而且還會進一步加劇腐敗,。
盡管發(fā)行地方債券有諸多風(fēng)險，但兩害相權(quán)取其輕,。發(fā)行地方債券可以減輕中央負擔(dān)，充分調(diào)動地方積極性,，且在國外也不是沒有先例,。我們完全可以設(shè)計一個好的融資制度，使其風(fēng)險減至最小,。因為制度與個人行為聯(lián)系很緊密,。有效的制度安排能減少過程之間的信息不對稱，降低交易成本,，提高市場效率,，減少尋租行為,。因此，要避免或降低地方政府償債能力風(fēng)險以及盲目舉債的政治風(fēng)險,，建立完善的融資機制至關(guān)重要,。我們認為，發(fā)行地方債券應(yīng)具備以下基礎(chǔ)條件：
第一,，
立法,。中央政府應(yīng)制訂一整套閉環(huán)制度，包括發(fā)行條件,、程序,、規(guī)模、范圍,、雙方責(zé)權(quán)利分配,，獎懲制度等。
第二,，
建立健全機構(gòu),。成立國家級、省級地方債券管理機構(gòu)及第三方檢查機構(gòu),。國家級管理機構(gòu)主要負責(zé)宏觀管理,，包括項目的審批、協(xié)調(diào)等,。這樣一來可避免各地區(qū)重復(fù)建設(shè)浪費嚴重,，二來可控制不利于宏觀調(diào)控的行為。省級管理機構(gòu)主要負責(zé)協(xié)調(diào),、監(jiān)管所屬各區(qū)域的債券發(fā)放和使用等情況,。地方管理機構(gòu)負責(zé)具體操作和實施。地方政府應(yīng)制定目標和中長期計劃,，合理布局,，有序開發(fā)和建設(shè)。地方政府可聘請專業(yè)人士進行項目的策劃和管理,。
第三,，
項目立項應(yīng)在本地區(qū)進行公開聽證。信息公開制度是杜絕幕后交易的最好“防腐劑”,。錢應(yīng)用在刀刃上,，用在老百姓最急需的地方。上萬億的投資不能為官員“拍腦袋”決策失誤買單,，也不能成為腐敗的重災(zāi)區(qū),。
第四，
監(jiān)管和審計,。只有完善的監(jiān)管機制才能減少“豆腐渣”工程,。應(yīng)由第三方機構(gòu)不定期檢查項目完工質(zhì)量,、進度、資金有無挪用等情況,，堅決懲處工程建設(shè)中違規(guī)違紀行為,，嚴防杭州地鐵塌陷事故重演。設(shè)立監(jiān)督電話,，群眾“雪亮的眼睛”可最大程度減少信息不對稱,。
第五，
追溯問責(zé)制,。項目責(zé)任人實行首席問責(zé)制,。責(zé)任人離職后保留3-5年的追溯期，問題重大應(yīng)追究法律責(zé)任,�,！耙粋�好的制度可以使壞人干不了壞事；而一個壞的制度,，也可以使好人干不成好事”,。因此，發(fā)行地方債券,，可行,，但務(wù)必好制度先行。(作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)) |