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隨著國(guó)家宏觀調(diào)控政策的見(jiàn)效以及今年世界金融危機(jī)對(duì)各地實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)“過(guò)冬”導(dǎo)致土地流拍事件頻發(fā),，占地方財(cái)政收入40%--60%的土地出讓金大幅減少,，使地方政府在財(cái)政上日益捉襟見(jiàn)肘,。同時(shí)，中央政府放出了力度空前的四萬(wàn)億拉動(dòng)內(nèi)需“救市”重拳,，其中地方政府出資會(huì)占1/3左右,。可是,，這筆巨大開(kāi)支從何而來(lái),？顯然，各地僅靠現(xiàn)有財(cái)政收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。此時(shí),，作為解決地方財(cái)政困境的有效途徑之一——發(fā)行地方債券被重新提上日程可以說(shuō)是形勢(shì)所迫。
其實(shí),，無(wú)論是從防止地方政府無(wú)償使用國(guó)債造成使用效率地下,、惡意透支等短期行為，還是從減少中央政府投資地方基礎(chǔ)設(shè)施信息不對(duì)稱造成的項(xiàng)目質(zhì)量難以保證,，以及土地出讓金方式不可持續(xù)等角度來(lái)看,，發(fā)行地方債券都值得嘗試。但嘗試不等于亂試,，不能重蹈以往國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中規(guī)范制度缺失導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的覆轍,。
早在2006年9月，我國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)在亞太經(jīng)合組織(APEC)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上表示,，中央政府正考慮在有限制的條件下,，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。之所以至今未實(shí)施,，是因?yàn)榭陀^上存在很高風(fēng)險(xiǎn),。地方政府“只管借不管還”最后中央政府買單，以及為追求短期經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)產(chǎn)生與宏觀調(diào)控相沖突的行為等風(fēng)險(xiǎn),，使中央政府面臨著兩難的選擇,。在相關(guān)法制未健全的情況下確實(shí)易造成無(wú)法估計(jì)和彌補(bǔ)的后果。而如果開(kāi)始實(shí)施制度就不到位,，一旦形成路徑依賴后,，再來(lái)改制就會(huì)遇到更大的困難。那時(shí),，不僅政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大,，而且還會(huì)進(jìn)一步加劇腐敗。
盡管發(fā)行地方債券有諸多風(fēng)險(xiǎn),，但兩害相權(quán)取其輕,。發(fā)行地方債券可以減輕中央負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)地方積極性,，且在國(guó)外也不是沒(méi)有先例。我們完全可以設(shè)計(jì)一個(gè)好的融資制度，使其風(fēng)險(xiǎn)減至最小,。因?yàn)橹贫扰c個(gè)人行為聯(lián)系很緊密,。有效的制度安排能減少過(guò)程之間的信息不對(duì)稱，降低交易成本,，提高市場(chǎng)效率,，減少尋租行為。因此,，要避免或降低地方政府償債能力風(fēng)險(xiǎn)以及盲目舉債的政治風(fēng)險(xiǎn),，建立完善的融資機(jī)制至關(guān)重要。我們認(rèn)為,，發(fā)行地方債券應(yīng)具備以下基礎(chǔ)條件：
第一,，
立法。中央政府應(yīng)制訂一整套閉環(huán)制度,，包括發(fā)行條件,、程序、規(guī)模,、范圍,、雙方責(zé)權(quán)利分配，獎(jiǎng)懲制度等,。
第二,，
建立健全機(jī)構(gòu)。成立國(guó)家級(jí),、省級(jí)地方債券管理機(jī)構(gòu)及第三方檢查機(jī)構(gòu),。國(guó)家級(jí)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)宏觀管理，包括項(xiàng)目的審批,、協(xié)調(diào)等,。這樣一來(lái)可避免各地區(qū)重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)嚴(yán)重，二來(lái)可控制不利于宏觀調(diào)控的行為,。省級(jí)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),、監(jiān)管所屬各區(qū)域的債券發(fā)放和使用等情況。地方管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體操作和實(shí)施,。地方政府應(yīng)制定目標(biāo)和中長(zhǎng)期計(jì)劃,，合理布局，有序開(kāi)發(fā)和建設(shè),。地方政府可聘請(qǐng)專業(yè)人士進(jìn)行項(xiàng)目的策劃和管理,。
第三，
項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)在本地區(qū)進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證,。信息公開(kāi)制度是杜絕幕后交易的最好“防腐劑”,。錢應(yīng)用在刀刃上,，用在老百姓最急需的地方。上萬(wàn)億的投資不能為官員“拍腦袋”決策失誤買單,，也不能成為腐敗的重災(zāi)區(qū),。
第四，
監(jiān)管和審計(jì),。只有完善的監(jiān)管機(jī)制才能減少“豆腐渣”工程,。應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)不定期檢查項(xiàng)目完工質(zhì)量、進(jìn)度,、資金有無(wú)挪用等情況,，堅(jiān)決懲處工程建設(shè)中違規(guī)違紀(jì)行為，嚴(yán)防杭州地鐵塌陷事故重演,。設(shè)立監(jiān)督電話,，群眾“雪亮的眼睛”可最大程度減少信息不對(duì)稱。
第五,，
追溯問(wèn)責(zé)制,。項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行首席問(wèn)責(zé)制。責(zé)任人離職后保留3-5年的追溯期,，問(wèn)題重大應(yīng)追究法律責(zé)任,。“一個(gè)好的制度可以使壞人干不了壞事,；而一個(gè)壞的制度,，也可以使好人干不成好事”。因此,，發(fā)行地方債券,，可行，但務(wù)必好制度先行,。(作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)) |