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2008年12月14日，中改院“2009’增長與改革”形勢分析會在北京舉行,。會議由中改院院長遲福林教授主持,。來自國家發(fā)展和改革委員會、財政部,、國家人口和計劃生育委員會,、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央黨校,、國家行政學院,、北京大學、清華大學,、國家開發(fā)銀行等單位的50多名專家學者出席了會議,。
一、 客觀分析金融危機背景下的改革形勢
與會專家指出,，在國際金融危機背景下,，寧可把我國宏觀經(jīng)濟形勢面臨的困難估計得嚴重一些，也決不能掉以輕心,。與此同時,，不能把我國當前的問題簡單歸結(jié)為金融危機所造成的影響,。根源還在于自己內(nèi)部，在于我國的發(fā)展方式存在突出缺陷,，需要進一步加快改革,。
國際金融危機及全球經(jīng)濟衰退對我國產(chǎn)生的影響將會持續(xù)較長時間。有專家認為,，要客觀估計金融危機所帶來的影響,。從當前形勢看，美國的次貸危機還沒有渡過“急救期”,，其實體經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢很可能走向“大L型”,，持續(xù)較長時間。因此,，國內(nèi)的準備要更充分一些,。有專家指出，當前我國面臨的問題是國際經(jīng)濟周期和國內(nèi)經(jīng)濟周期的重合導致的經(jīng)濟下行加速,。比如,，今年11月的宏觀經(jīng)濟走勢都是陡降的。從國際危機對我國的影響看,，現(xiàn)有的直接影響并不大,，但是全球的經(jīng)濟衰退才剛剛開始，必將產(chǎn)生實質(zhì)性影響,，并且一定不是短期的,。有專家強調(diào)，對當前形勢的判斷存在三種錯誤傾向：一是低估國際金融危機,，包括低估美國金融危機的嚴重程度,，低估對我國經(jīng)濟尤其是沿海經(jīng)濟的影響；二是把當前經(jīng)濟形勢的惡化全部歸因為國際金融危機,；三是把當前經(jīng)濟形勢的惡化歸因于宏觀調(diào)控,。這三個傾向需要引起關(guān)注。
從國際經(jīng)驗看,，應(yīng)對金融危機需要加快改革,，實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。有專家指出,，從美國大蕭條的歷史看,，應(yīng)對宏觀經(jīng)濟面臨的問題，必須順利完成從生活必需品時代向耐用消費品時代的轉(zhuǎn)型,，否則就會產(chǎn)生大問題,。當前，我國正處于這一關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點，社會結(jié)構(gòu)和社會制度都要做好充分準備,。在社會結(jié)構(gòu)上,，需要有一半以上的人居住在城市，并且形成以中產(chǎn)階層為主的城市社會結(jié)構(gòu),；在社會制度上,，需要有完善的社會保障以及以月薪為代表的常規(guī)性收入的增長。如果這些條件不具備,，我國的發(fā)展方式就難以轉(zhuǎn)變。有專家進一步指出,，我國經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)換的問題在于：一是目標問題,，我們更多地是注重GDP的增長，而不管GDP是如何增長的,；二是我們更多地是為生產(chǎn)而生產(chǎn),，沒有真正把消費作為生產(chǎn)的目標；三是政策體制偏向生產(chǎn),，忽略消費者,，生產(chǎn)者主權(quán)高于消費者主權(quán)。也有專家認為,，過去我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,，關(guān)鍵在于抓住了經(jīng)濟全球化和廉價勞動力的紅利。但這次金融危機表明,，全球化紅利開始遞減,。下一個30年的發(fā)展，再僅僅依靠這兩個因素是不可能實現(xiàn)的,，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,，提高創(chuàng)新能力，才能在國際市場競爭中取勝,。
要充分利用國際金融危機下“發(fā)展倒逼改革”所帶來的動力,，推進新階段的改革。有專家指出,，當前我國宏觀經(jīng)濟的困難暴露出在經(jīng)濟高速增長下所掩蓋的制度性問題,。要解決這些問題，必須推進改革,，把保發(fā)展,、促增長和深改革有機結(jié)合起來，尤其要防止以保增長為名,，放緩改革進程,。有專家認為，98年擴大內(nèi)需的成功,，不僅在于積極的財政政策,，更重要的是推進了相關(guān)領(lǐng)域的改革,，包括深化國有企業(yè)改革、外貿(mào)體制改革,、住房制度改革,、國有銀行改革等。有專家進一步指出,，最近中央出臺的一系列政策,，有助于緩解當前經(jīng)濟困難，但解決深層次問題的關(guān)鍵仍在于推進改革,，而我國的改革似乎陷入了一個“悖論”：在經(jīng)濟形勢較好的時候,，改革沒有動力；在經(jīng)濟形勢較差的時候,，忙于保增長,，無暇顧及改革。這使體制性,、機制性問題難以得到解決,，并不斷積累，最終將對經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響,。此外,，也有專家從當前我國面臨的社會矛盾角度分析，認為當前我國各種矛盾交織在一起,。解決這些矛盾,，客觀上要推進改革，具體地,，通過市場化改革解決經(jīng)濟領(lǐng)域矛盾,；通過公共服務(wù)體制建設(shè)解決社會領(lǐng)域矛盾。
二,、 以保增長為目標有效推進全面改革
與會專家認為,，中央經(jīng)濟工作會議把保增長作為工作的重點。要實現(xiàn)這一目標,，必須深化改革,，消除發(fā)展中的體制機制障礙。
以一項改革突破帶動其他領(lǐng)域改革的時代已經(jīng)過去,，需要推進全面改革,。有專家指出，我國下一步改革的任務(wù)和前30年改革的任務(wù)已經(jīng)明顯不同,。過去30年改革的任務(wù)主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域,。新階段改革的任務(wù)和范圍已經(jīng)大大拓展，不僅包括經(jīng)濟體制改革，還涉及文化體制改革,、政治體制改革,，以及環(huán)境體制改革等，可以歸納為“奧運五環(huán)式改革”,，需要較長的時間,。有專家進一步指出，新階段的改革具有明確的結(jié)構(gòu)性特征,，一定要配套推進,。過去那種抓住突出矛盾，通過解決這個矛盾帶動其他領(lǐng)域突破的改革方式已經(jīng)難以奏效,。因此,，面對結(jié)構(gòu)性矛盾，需要推進結(jié)構(gòu)性的綜合配套改革,，重點推進關(guān)鍵領(lǐng)域改革。
積極推進價格形成機制改革,。有專家指出,，價格改革不是簡單的控價和調(diào)價，而是要在市場供求關(guān)系基礎(chǔ)上形成價格,。在此基礎(chǔ)上,，有專家強調(diào)，當前最急迫的是推進資源價格改革,，包括通過開征燃油稅理順油價,，逐步放開理順糧食價格，完善人民幣匯率形成機制,。只有市場化的價格形成機制,，才是促進節(jié)能降耗減排、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的杠桿,，其他的調(diào)整都是短期的,，都無法提供長期的體制保障。
實現(xiàn)壟斷行業(yè)改革的新突破,。有專家認為,，明年應(yīng)該著力推進壟斷行業(yè)改革。過去30年的經(jīng)驗表明,，競爭性部門的改革相對較快,，發(fā)展較好；但壟斷行業(yè)改革比較滯后,，有些方面甚至沒有破題,。也有專家指出，在這次中央擴大內(nèi)需的四萬億投入中，基礎(chǔ)設(shè)施占45%,，其中第一位的是鐵路投資,，但我國的鐵路仍然以傳統(tǒng)體制為主。如果不打破鐵路壟斷,，引入社會資本,，投入鐵路的幾萬億資金就有可能難以得到有效利用。因此,，壟斷行業(yè)改革應(yīng)以鐵路的突破口,。
拓寬財稅體制改革的思路。與會專家認為,，財政體制改革的關(guān)鍵在于理順公共收入和調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu),。在公共收入方面，一是要推進稅收體制改革,。有專家指出,，現(xiàn)在只提減稅并不妥當。稅制改革應(yīng)該是既有減稅也有增稅,，后者以環(huán)境稅為代表,。二是債務(wù)管理體制。如果不理順地方債務(wù)管理體制,，有可能引發(fā)地方債務(wù)危機,。需要在適當?shù)臅r候考慮放行地方債。三是收費體制,。有專家調(diào)研發(fā)現(xiàn),，地方政府加大收費力度，以彌補經(jīng)濟下行導致的稅收減少,，加大了企業(yè)負擔,。在公共支出方面，有專家認為,，要防止在實施積極財政政策的時候轉(zhuǎn)變公共財政思路,。為此，需要繼續(xù)按照公共財政理念強力推進改革,，由過去建設(shè)性財政向公共財政轉(zhuǎn)變,。此外，有專家也提出,，應(yīng)當通過財政體制改革增強基層政府提供公共服務(wù)的能力,。重點應(yīng)研究省以下政府間財政管理體制的改進和完善辦法。
以放開民間金融為重點推進金融體制改革,。有專家指出,，我國中小企業(yè)資金鏈緊張根源在于它們難以從現(xiàn)有的銀行體系中獲得貸款,，而我國民間金融發(fā)展滯后。因此,，金融體制改革的成效,，關(guān)鍵要看中小企業(yè)能不能貸到款。也有專家指出,，經(jīng)驗表明,，國有銀行與大型股份制銀行無法為農(nóng)村提供金融服務(wù)，其根源在于控制風險和公益性,、政策性之間的內(nèi)在矛盾,。農(nóng)村金融的出路在于發(fā)展民間金融，要放松村鎮(zhèn)銀行必須有國有銀行作為股東的限制,，以加大農(nóng)村金融供給,。對于政策性銀行改革的問題，有專家提出,，國家的戰(zhàn)略往往需要政策性金融的支持,。當前的經(jīng)濟形勢正是政策性金融發(fā)揮作用的時候，現(xiàn)在把它們商業(yè)化,，難以達到當初設(shè)立的目的,。
三、 把擴大內(nèi)需,、調(diào)整結(jié)構(gòu)作為新階段改革的重點
與會專家認為，保增長的重點是擴大內(nèi)需,，尤其是刺激消費需求,。為此，需要加快財政支出結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)調(diào)整,，有效啟動居民消費,。
防止以新的過剩產(chǎn)能治理現(xiàn)有過剩產(chǎn)能。有專家指出,，近年我國經(jīng)濟增長速度過快,，超出了可承受范圍，積累了很多問題,，尤其是產(chǎn)能過剩,。那么，如何繼續(xù)保持經(jīng)濟增長,？有專家指出,，一方面，要保持GDP增長并不難,，難的是在保持增長的同時轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,，調(diào)整結(jié)構(gòu),，節(jié)能減排，并改善民生,；另一方面,，要擴大投資需求并不難，難的是擴大消費需求,。也有專家指出,，近年我國消費率不斷降低，使宏觀經(jīng)濟更加依賴于投資與出口,。前者導致投資膨脹和產(chǎn)能過剩,，后者導致我國經(jīng)濟經(jīng)不起任何的外部沖擊。更重要的是,，消費率持續(xù)走低使物質(zhì)資本積累遠遠高于人力資本積累,，經(jīng)濟發(fā)展所需的人力資源日益枯竭。
把刺激消費作為保持經(jīng)濟增長的關(guān)鍵,。有專家認為,，保持經(jīng)濟持續(xù)較快增長，關(guān)鍵在于擴大消費,。有專家提出,，要盡快實施積極的消費政策，擴大消費總量,，縮小消費差距,，保障消費安全。同時,，要防止新的兩個比重下降(即居民收入占國民收入的比重,、勞動報酬占初次分配的比重)。有專家強調(diào),，擴大消費需要下大力氣,，推進一系列的改革措施，包括國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整,，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整等,。也有專家指出，加大社會領(lǐng)域的投資是美國走出大蕭條的基本經(jīng)驗,。一是要加大以工供賑的社會救濟,，這既可以保障社會的生存底線，又可以為社會底層創(chuàng)造就業(yè)機會,；二是發(fā)揮工會作用,，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，為擴大中產(chǎn)階層奠定基礎(chǔ),；三是出臺相應(yīng)的法律制度,，完善社會保障和社會福利,。這些措施將真正拉動消費，創(chuàng)造走出危機的條件,。
在此基礎(chǔ)上,，有專家提出刺激消費的目標，認為,，如果未來3～5年內(nèi),，我國的居民消費率能從當前的38%提高到48%，經(jīng)濟形勢將會大有改觀,。這意味著我國每年的消費需求將增長5000億左右,。也有專家指出，要實現(xiàn)刺激消費的目標,，關(guān)鍵在于建立普惠全民的基本公共服務(wù)體系,。從現(xiàn)實情況看，刺激的重點應(yīng)該是低收入群體而不是中等收入群體,。也有專家指出,，以農(nóng)村養(yǎng)老保險為例，如果按照一年600元的標準,，占財政支出的1%,；按1200元標準，占財政支出2%,。再以更寬的最基本公共服務(wù)口徑為例,，如果從現(xiàn)在開始每年增加1～1.4個百分點，一年就是5000到6000億,。這是拉動消費最大的動力,。
短期內(nèi)不僅要著力擴大投資，更要重視調(diào)整投資結(jié)構(gòu),。有專家認為，今年我國的投資下降非常厲害,，這是導致經(jīng)濟下滑的重要因素,。因此，保增長的重點和難點是擴大投資,。但與此同時要高度重視投資結(jié)構(gòu),，不能再繼續(xù)投資于競爭性領(lǐng)域，需要向民生領(lǐng)域傾斜,。例如,，改善學校辦學條件，加大對醫(yī)院的投資等,。也有專家指出,，當前的擴大投資有助于保持經(jīng)濟增長,，但要防止三個問題：一是防止形成新的“三高”；二是防止壟斷行業(yè)的進一步固化,；三是防止投入民生的資金利用效率低下,。有專家提出，絕對不能簡單地把10年前擴大內(nèi)需的辦法搬到現(xiàn)在使用,，當前應(yīng)采取措施積極擴大消費性投資,。凡有利于縮小消費差距和保障消費安全的投資，可以擴大,；凡與此無關(guān)甚至起反作用的投資,，堅決不能上。
四,、 重點在于推進政府改革
與會專家認為,，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,，擴大內(nèi)需,、保持經(jīng)濟平衡較快增長、推進全面改革,，都在很大程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的進程和實際效果,。
政府改革成為新階段推進全面改革的重點。有專家指出,，當前的許多問題都直接與政府改革滯后相關(guān),。例如，有人把地方政府行為(如大干快上,，舉債投資等)歸結(jié)為財政體制改革,，但事實上財政體制也是受制于行政管理體制。也有專家進一步補充,，無論是市場化改革,、社會管理體制改革，還是政治體制改革都依賴于政府轉(zhuǎn)型,。具體地說,，一是市場化改革依賴于政府轉(zhuǎn)型。只有通過政府轉(zhuǎn)型才能使市場在更大程度上發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,。二是社會管理體制改革依賴于政府轉(zhuǎn)型進程,。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化確實有一個財力問題，但更重要是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導作用,。三是政治體制改革在一定程度上要以政府轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)和突破口,。把政府轉(zhuǎn)型的問題解決好，公共治理結(jié)構(gòu)建立起來,，就能實質(zhì)性地推動政治體制改革,。
控制行政成本,，轉(zhuǎn)變政府職能是政府改革的核心。有專家指出,，短期內(nèi)政府改革的目標是控制行政開支,，減少收費規(guī)模，建議人大出臺硬指標,。比如,，行政支出占財政總支出的比重不能超過某一紅線。也有專家認為,，當前行政體制改革的重點不是扁平化,，而是理順上下級政府之間、部門之間的關(guān)系,。
明確區(qū)分政府干預與政府監(jiān)管,，有效發(fā)揮政府作用。有專家指出,，在特定的情況下政府干預是必要的,，但是這種干預不能長期化、制度化,，不能等同于政府監(jiān)管,，尤其要有效處理宏觀調(diào)控中的政府與市場關(guān)系。一是宏觀調(diào)控很重要,，但市場經(jīng)濟中并不是所有的領(lǐng)域都要宏觀調(diào)控,。二是市場配置資源的主體是市場而不是政府。三是尤其要防止政府沒有用市場經(jīng)濟的方法調(diào)控,，反而用計劃經(jīng)濟的方法調(diào)控,。也有專家指出，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,、社會轉(zhuǎn)型中,，政府的主導作用極其明顯。從30年改革歷程看,，政府作用取決于政府角色的正確定位,，而這種角色的正確定位是在轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)的。一是改革開放之初政府是市場的培育者,，是市場的孵化器；當市場體系初步建立起來后,，政府就要逐步退出來,，成為市場的監(jiān)管者，“裁判員不能再當運動員”,。二是在企業(yè)主體沒有形成的時候,，政府是經(jīng)濟建設(shè)的主體,，投資的主體；但在企業(yè)主體形成后,，政府應(yīng)當從投資建設(shè)的主體中解脫出來,，為企業(yè)提供經(jīng)濟性公共服務(wù)。三是從以GDP為中心到以人的發(fā)展為中心的轉(zhuǎn)變,，是能不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,，能不能轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的實質(zhì)性問題。
五,、 把握有利時機和條件,，積極主動推進改革
與會專家指出，當前我國面臨比較好的改革形勢,，為此要加快制定改革規(guī)劃,，確定新階段的改革思路，并且建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu),，實現(xiàn)改革在關(guān)鍵領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)的新突破,。
當前改革面臨比較好的時機和條件，必須及時推進,。有專家認為,，年初認為改革形勢比較困難，但還是推進了一些改革,。目前國際環(huán)境變化又為我們提供了一次重要的時機,。例如，前兩年資源價格改革沒有抓住機遇,，在兩位數(shù)高增長的時候沒有推出實質(zhì)性的資源價格改革,，滿足于“高增長、低通脹”的黃金組合�,，F(xiàn)在國際油價的下降使再次面臨這樣的好時機,，一定要抓住機遇，堅定不移地推進改革,。有專家認為,，推進改革需要有兩個動因：一是客觀壓力，當前經(jīng)濟形勢所帶來的巨大壓力已經(jīng)為改革提供了動力,；二是戰(zhàn)略眼光,，目前中央對改革的判斷非常清楚，具有前瞻性,。因此,，要及時推進各項改革，“小壓力的時候干中事，中壓力的時候干大事”,。只有這樣,，才能克服危機，拉動內(nèi)需,。
推進新階段的全面改革要有清晰的思路,，不能“小打小鬧”。有專家指出,，在目前我國實體經(jīng)濟受到國際金融危機影響的情況下,，尤其要防止大的誤判和戰(zhàn)略失誤。從改革面臨的問題和阻力看,，僅從經(jīng)濟層面思考難以保住經(jīng)濟增長,，即使保住了經(jīng)濟的基本增長，如果沒有解決社會問題,，我們?nèi)詫⒚媾R非常大的危機,。因此，推進改革一定要有整體性戰(zhàn)略,，不能就經(jīng)濟問題談經(jīng)濟問題,。也有專家認為，推進改革要有清晰的思路,、明確的想法,，在這個基礎(chǔ)上達成統(tǒng)一認識。如果沒有這個大思路,，目前保持經(jīng)濟增長不可避免地將陷入高成本,、高耗能、重復性投資的困境,。即使走出了危機,，遺留下來的問題也非常多。
建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu),。與會專家一致認為,，新階段推進改革，建立改革協(xié)調(diào)機制的重要性凸顯,。目前大部分的改革都是部門主導的改革,，在部門利益的影響下很難有實質(zhì)性進展，即便出臺了一個跨部門的改革方案,，也是部門意見的大拼盤,。有專家進一步指出，這個中立性機構(gòu)要做三件事：一是提出問題,，二是研究分析,，三是提交解決方案。 |