|
土地問題是“三農(nóng)”問題的核心,。從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實需求出發(fā),，進一步完善和創(chuàng)新土地制度,，保護農(nóng)民土地財產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎的制度保障,，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入是深化農(nóng)村改革的關鍵,。
30年改革開放的實踐證明，農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中具有關
鍵性作用,。土地作為農(nóng)民收入的來源之一,，在新階段的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中正在獲得日益突出的地位。但是,，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢尚未根本改變,。2007年，我國城鄉(xiāng)居民名義收入差距已經(jīng)擴大到3.3:1,，如果算上城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務的差距,，城鄉(xiāng)收入估計在6:1�,？陀^分析,，城鎮(zhèn)居民有更多機會把自己擁有的財產(chǎn)進行再投資，以獲取更多的財產(chǎn)性收入,，而農(nóng)民卻鮮有財富積累和投資渠道來獲得更多的財產(chǎn)性收入,，尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，沒有隨著城市化和工業(yè)化浪潮為農(nóng)民帶來更多的增值收益,。這也是日益擴大的城鄉(xiāng)收入差距的重要原因之一,。
在這樣一個現(xiàn)實背景下，黨的十七大報告提出,，深化收入分配制度改革是加快推進以改善民生為重點的社會建設的重大任務,，其中，增加城鄉(xiāng)居民收入,，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的工作目標,，引起社會的廣泛關注,。提高農(nóng)村人口的家庭財產(chǎn)性收入無疑是實現(xiàn)這一任務的重點。今年初的中央一號文件《關于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設,，進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展,、農(nóng)民增收的若干意見》第一次提出:“進一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)性的收益權(quán),，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”,。這是黨中央、國務院針對當前城鄉(xiāng)差距不斷擴大的現(xiàn)實,，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng)新性的發(fā)展思路,，對于促進農(nóng)民增收，推進城鄉(xiāng)一體化格局的形成具有重大的現(xiàn)實意義,。
農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入分配現(xiàn)狀
所謂財產(chǎn)性收入,，一般是指動產(chǎn)（如銀行存款、有價證券等）,、不動產(chǎn)（如房屋,、車輛,、土地,、收藏品等）所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄,、借貸入股以及財產(chǎn)營運,、租賃中所獲得的利息、股息,、紅利、租金等收入,。對于農(nóng)民來說,，土地作為最重要的財產(chǎn)，不僅是“養(yǎng)家糊口”的生產(chǎn)要素,，也是提供社會保障的重要載體。因此,，明確農(nóng)民財產(chǎn)的法律地位首要的是明確農(nóng)民土地的法律地位；創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民從土地的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入,。
從農(nóng)村居民的收入構(gòu)成看,，無論從總量還是比重，財產(chǎn)性收入還遠未成為農(nóng)民收入的主要來源,。2000-2006年，農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入比2000年增長了90％,，說明農(nóng)村家庭財產(chǎn)性收入增長潛力巨大。但從絕對額看,，2006年農(nóng)村居民家庭財產(chǎn)性收入僅為100.50元,，占總收入的比重為2%。農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入和工資性收入仍是收入的主要來源,，也就是說，農(nóng)村居民的收入還主要來源耕作和打工收入,，財產(chǎn)性收入還遠未發(fā)揮主要收入來源的作用,。
從2006年農(nóng)民的財產(chǎn)性收入構(gòu)成看，增加較多的是租金收入和土地補償收入,，其中租金收入人均25元,，比上年增長22.6%,，土地征用補償收入人均22元比上年增長21.7%,。可以看出,，雖然農(nóng)民土地財產(chǎn)收入增長速度較快,，但由于基數(shù)很小,，土地的財產(chǎn)性功能尚未顯現(xiàn)，學界對農(nóng)村土地財產(chǎn)功能也未引起足夠重視,。
根據(jù)相關研究,，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中,，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補償,。有資料顯示,，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益的分配中，地方政府大約得60%-70%,，村集體組織的25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%,，甚至更少,。在浙江某市,，耕地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時,，政府與集體和農(nóng)民所得收益比最高可達49:1,；未利用土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地時，政府與集體和農(nóng)民所得的收益比最高可達197:1,。中改院農(nóng)村入戶調(diào)查也證實,，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微:被調(diào)查的農(nóng)戶中，有55％的農(nóng)戶曾經(jīng)被征用過土地,。其中,，70.4％的農(nóng)民領到了土地征用補償款。目前土地征用過程中存在的突出問題是補償標準低,，農(nóng)民真正領到的補償款更少,。調(diào)查顯示，近70％的農(nóng)民每畝領到1～2萬元補償款,，27.4％的農(nóng)民領到的土地征用補償款不足1萬元,，實際領到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9％，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的,。農(nóng)民對這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大,，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距,。
農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的制度障礙
�,。ㄒ唬�
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置，導致農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)沒有得到相應的尊重,。《憲法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外,，屬于集體所有”,。《土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有,，即“鄉(xiāng)集體,、村集體、村民小組”,。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表,，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊,，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務卻難以確定,，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村,、村民小組三個層次,，在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表,。目前的土地集體所有，對于農(nóng)民來說,，某種程度上是虛無的,。從所有權(quán)主體來看，1998年頒布的《村民委員會組織法》第2條規(guī)定,“村民委員會是村民自我管理、自我教育,、自我服務的基層群眾性自治組織”,不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,基本上不可能在市場經(jīng)濟條件下認定這種社區(qū)共同體可以作為農(nóng)地所有權(quán)的人格化代表,。在現(xiàn)實中,，村民委員會充當集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下,，土地集體所有往往成為村長和村委會少數(shù)人所有,，“農(nóng)村和農(nóng)民實質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名,，違背農(nóng)民意愿進行土地大面積流轉(zhuǎn),。在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權(quán),，動用行政手段圈占耕地,，“暗箱操作”、權(quán)錢交易，一些地方未批先占,、少批多占,、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在,。正因為這種產(chǎn)權(quán)主體的虛擬使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)和農(nóng)地資源配置效率提高一直處于“隔靴搔癢”的狀態(tài),。
農(nóng)民土地承包權(quán)得不到很好落實，重要原因在于我們還沒有把土地承包權(quán)當作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利,。沒有把侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)視同侵犯一般財產(chǎn)權(quán)利在法律上予以懲處,。權(quán)利本質(zhì)上就是利益,，所以如果農(nóng)地的集體所有權(quán)僅僅是一種觀念上的所有權(quán),，并且不能由歸屬性權(quán)利轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性權(quán)利，那么,，這種觀念性所有權(quán)也就喪失了其核心的意義，即當排他的所有權(quán)形成之后,，對客體支配、利用及其獲取的收益,，也僅僅是抽象的,、觀念上的利益,。這種所有權(quán)“向物的價值的逃逸”,，與羅馬法中“作為支配含義的所有權(quán)消隱于作為歸屬含義的所有權(quán)”是一脈相承的,。而且也強烈地提示著物權(quán)及其法律規(guī)范的繼起,。當傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造已經(jīng)被規(guī)模經(jīng)濟,、技術(shù)進步和人力資本的提高逼上一條不可逆的商品經(jīng)濟大道之后,農(nóng)村土地集體所有權(quán)的非人格化主體將極大妨礙地上權(quán)人(亦即農(nóng)地的家庭承包權(quán)人)的權(quán)利實現(xiàn),。這主要指必須由地上權(quán)人和所有權(quán)人“約定”的權(quán)利和義務,包括土地使用權(quán),、地上權(quán)的物上請求權(quán)、自由處分權(quán),、相鄰關系權(quán)等等,。當?shù)厣蠙?quán)人需要對自己依法取得的用益物權(quán)進行處分而希望改變原有約定,或者是必須以所有權(quán)人作為主體去訂立、構(gòu)建契約,，那么,，所有權(quán)主體的虛置就會滯礙地上權(quán)人的契約實現(xiàn)，加大交易成本,。
�,。ǘ﹪栏竦耐恋赜猛竟苤疲拗屏宿r(nóng)民土地財產(chǎn)升值的空間,。一系列的法律,、法規(guī)及文件規(guī)定對農(nóng)村土地用途的管制主要表現(xiàn)在兩個方面，一是對農(nóng)地用途的管制,。我國《土地管理法》第四條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度”,，“所有使用土地的單位和個人,，必須按照國家編制的土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”,。二是對農(nóng)民宅基地用途的管制。1993年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理和禁止投機的通知》規(guī)定,，“農(nóng)民住房不能出售給城市居民,。相關的政府部門不應為非法建筑或者購買的房屋頒發(fā)土地證書和物權(quán)證書”。2004年10月,，國務院再次發(fā)文進一步強調(diào)禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地,。2004年11月，國土資源部發(fā)布《關于加強農(nóng)村住房用地管理的意見》規(guī)定:“嚴格禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地,，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書,。”
對于農(nóng)地和宅基地用途的限制,，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當然的,，但從縮小城鄉(xiāng)差距、把農(nóng)民的權(quán)益性財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻坏慕嵌瓤�,，顯然這一系列用途管制大大縮小了農(nóng)民占有土地現(xiàn)實和潛在的升值空間和兌現(xiàn)的可能,，剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)。因而,，這是不公平的發(fā)展,。
（三）土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的嚴格限制,，導致土地這種稀缺性生產(chǎn)要素的流動性大打折扣,。
土地資本化是實現(xiàn)土地財產(chǎn)保值增值的重要手段。土地資本化的實現(xiàn)方式,，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益可以以權(quán)證形式被交易,，或者可以在金融機構(gòu)取得可抵押性，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的擴大再生產(chǎn)和規(guī)�,；�,、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供內(nèi)在的資本性融資渠道。但是,，我國涉及農(nóng)村土地的法律,，都把農(nóng)民在土地上的權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本，從而憑自己的權(quán)益性融資實現(xiàn)在生產(chǎn)擴大和收入流增加的可能性加以嚴格限制,，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動性大打折扣,，配置效率低下。
從我國法律規(guī)定可以看出,，幾部相關法律都從各自角度對土地抵押進行了規(guī)定,，《物權(quán)法》進行了綜合，肯定了兩種情況下集體土地使用權(quán)可以抵押:一是不是以家庭承包方式承包的荒地等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押,；二是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）,、村企業(yè)的廠房等建筑物作為抵押物,，其占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。從而可以得出結(jié)論:目前的土地管理法律框架下,，集體土地建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為法律所禁止,，集體土地使用權(quán)抵押受到嚴格限制。除以上兩種可以抵押的集體土地使用權(quán)外的集體土地使用權(quán)不允許設定抵押,。
抵押和借貸,，都是人權(quán),并且是消除貧困、公平發(fā)展的最有利武器,。我國現(xiàn)行法規(guī)對農(nóng)民土地權(quán)益抵押可獲得性的嚴格限制,，是城鄉(xiāng)二元土地制度的又一突出表現(xiàn)，也是導致農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長緩慢的重要原因之一,。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展,，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。具有分配效應的制度安排如果在工業(yè)和農(nóng)業(yè),、城市和鄉(xiāng)村進行歧視性的扭曲配置,，尤其是對弱勢群體和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會進行限制，那么,，其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴大,、貧困的代際轉(zhuǎn)移。
�,。ㄋ模┩恋卣饔弥贫鹊牟煌晟�,，農(nóng)民缺少利益表達權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化進程的加速,，農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴大，征地制度也在不斷完善,。但農(nóng)民在征地過程中的弱勢地位沒有得到根本改變,。
從理論上講，征地過程實際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程,，它是一種交易行為,，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價格才是合理的，才能實現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化,。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整,，實際上形成一種政府壟斷土地市場的交易價格。農(nóng)民在土地價格形成中并沒有太強的發(fā)言權(quán),，只是壟斷價格的被動接受者,。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)并沒有得到有效保護，也沒有獲得應當享有的土地增值收益,。
從實際操作來看,，現(xiàn)行的征地制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面:
1.
公共利益界定的模糊性,。由于現(xiàn)行征地范圍既沒有明確的、羅列式的具體規(guī)定,，也沒有法律明確的機關界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴大和濫用的現(xiàn)象,。在現(xiàn)實的理解和使用中,，公共利益成為了一個可以容納任何虛假和貪婪的“筐”:只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地,，刻薄地補償,。農(nóng)民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權(quán),，如被征地農(nóng)民對征地有異議,，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時土地管理法還規(guī)定,，申訴后,，即使雙方尚未達成一致，也不影響征地過程的實施,，這就造成了在程序上和法律上被征地農(nóng)民的弱勢地位,。
2.土地征用補償標準的不合理。
現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法,，都是以政府為主導來確定補償?shù)木唧w標準,，這些補償標準往往是不合理的。一是補償標準不按土地市場價格,，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算,，并規(guī)定最高限額。雖然幾經(jīng)修改,，標準有所提高,，但無論學界還是普通農(nóng)民，對標準的科學性一直存在疑問,。實質(zhì)上,，非市場化的土地征用價格標準，無論如何修改,，都很難達到科學,。二是地方政府自由裁量權(quán)大。例如,，在補償倍數(shù)的確定上,，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍,，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多,，若每公頃產(chǎn)值為15000元,，則每公頃補償標準最少為15萬元，最高為45萬元,，每公頃補償標準最多可以相差30萬元,。在這個范圍內(nèi)政府可以根據(jù)自己的喜好自有裁定補償標準，造成農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入差距拉大,。 |