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財政部財政科學(xué)研究所《我國宏觀經(jīng)濟與財政政策分析》課題組
當(dāng)前宏觀經(jīng)濟的主要矛盾仍是通貨膨脹問題，經(jīng)濟下滑并不是需求萎縮引起的，而是由于通貨膨脹推動了供給曲線變化,。只要能控制住通貨膨脹,，就可以減少經(jīng)濟短期波動的幅度,。因此,，政策目標(biāo)仍應(yīng)該把治理通貨膨脹放在中心位置,。
一,、 宏觀經(jīng)濟態(tài)勢：通脹壓力大,，經(jīng)濟正常調(diào)整
2008年上半年,，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長10.4%，經(jīng)濟增長回落明顯,。居民消費價格總水平上漲7.9%,，工業(yè)品出廠價格同比上漲7.6%，原材料,、燃料,、動力購進價格同比上漲11.1%，價格仍在高位運行,。投資與消費增長穩(wěn)定,，結(jié)構(gòu)有所改善；進口增速加快,，出口回落明顯,，貿(mào)易順差減少；貨幣供應(yīng)量增幅稍有回落,；經(jīng)濟總體處于長期高速增長路徑下短期波動的下行區(qū)間,，屬正常調(diào)整范圍，而且還有回調(diào)空間,。
二,、 企業(yè)與稅收：企業(yè)生產(chǎn)與利潤增長回落，稅收增長顯現(xiàn)拐點
2008年上半年,，工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長均出現(xiàn)較大回落,。結(jié)構(gòu)上看，上下游行業(yè)分化,，私營企業(yè)比國有企業(yè)利潤增長明顯穩(wěn)定,。原材料成本上漲是工業(yè)企業(yè)利潤回落的主要原因，利息支出對企業(yè)成本壓力明顯增加,。受工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長回落的影響,，流轉(zhuǎn)稅增長開始大幅下滑�,？傮w稅收增長拐點已現(xiàn),，并將開始下滑趨勢。
三,、 財政政策與貨幣政策要點
自2007年第三季度開始,，GDP增長速度連續(xù)回調(diào)，我國經(jīng)濟運行進入長期高速增長路徑下的短期波動下行區(qū)間。此輪短期經(jīng)濟回調(diào)是國際經(jīng)濟環(huán)境變化及國內(nèi)針對經(jīng)濟過熱采取緊縮政策的綜合作用結(jié)果,。從政策效果來看,，央行采取的匯率升值政策對于抑制流動性并控制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。而其它一些類似調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金率的政策效果則一般,。穩(wěn)健的財政政策主要是所得稅稅率下調(diào)的政策實施和大量增加對企業(yè)和低收入群體的補貼�,？傮w來說,，這一輪宏觀調(diào)控政策取得了預(yù)期的效果。
(一)
加快人民幣升值的緊縮性貨幣政策
為了控制通貨膨脹,，繼續(xù)實施緊縮的貨幣政策應(yīng)該是沒有太多疑問的,。但就是否應(yīng)加快人民幣升值步伐和是否應(yīng)采取加息手段，存在著爭論,。
1. 應(yīng)加快人民幣升值步伐
近期人民幣匯率升值的政策有效地回收了流動性,，對遏制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。但人民幣匯率升值幅度仍沒有到位,，人民幣匯率升值預(yù)期壓力仍然形成貨幣擴張的壓力,。
對加快人民幣匯率升值步伐的擔(dān)心主要是出口企業(yè)承受壓力很大。的確,，相當(dāng)一部分企業(yè)出現(xiàn)困難，甚至關(guān)閉破產(chǎn),，紡織行業(yè)等低附加值出口行業(yè)受到?jīng)_擊尤其大,。但應(yīng)看到，這些情況正是政策實施的成本,。國內(nèi)外價格的重新調(diào)整,，正好可以促進行業(yè)和企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，那些技術(shù)含量低,、附加值低的企業(yè)正好退出競爭,。以紡織行業(yè)為例，產(chǎn)品深加工技術(shù)很低,，很多原料或者初級產(chǎn)品低價出口,，在國外進行深加工后再高價出售，甚至一些再以高價轉(zhuǎn)回到國內(nèi),。另外,，沿海區(qū)域存在大量作坊式企業(yè)和貿(mào)易代理公司(俗稱“皮包”公司)，它們技術(shù)水平含量低,，許多貿(mào)易代理公司根本就沒有生產(chǎn),，這些企業(yè)退出競爭也是正常的。總之,，人民幣匯率升值正好可以扭轉(zhuǎn)我國長期以來過度依賴出口的需求結(jié)構(gòu),，并加大出口部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。
此外,，出口部門承受的壓力只是短期的,。長期來看，隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整和通貨膨脹水平的降低,，原材料上漲給企業(yè)帶來的成本壓力將降低,，價格水平下降將反過來構(gòu)成實際匯率貶值的壓力，最終緩解企業(yè)的成本和出口需求壓力,。
2. 加息會加大逆向選擇,，不宜采用
本報告不贊成加息并不是因為套利原因，而是加息不會出現(xiàn)人們想象的提高資金分配效率,，相反,，它可能會擴大資金分配的逆向選擇。理論上利率是企業(yè)投資項目選擇的重要參數(shù),，但在利率沒有市場化,、競爭性市場和公司治理結(jié)構(gòu)仍不完善的情況下，加息并不能有效地調(diào)節(jié)企業(yè)和居民的行為,。我國的利率還沒有市場化,，在以信貸控制的計劃手段下,，大量信貸資金分配流向是國有企業(yè),、壟斷企業(yè)、大中型企業(yè),、暴利行業(yè)(如房地產(chǎn)業(yè))等等,。由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善以及行業(yè)競爭不平等問題，影響這些企業(yè)投資行為的主要因素并不是資金價格,，而可能是項目高風(fēng)險下的高預(yù)期回報率,、經(jīng)理人擴大控制范圍的欲望、盲目的投資熱情,、地方政府的稅收激勵,，等等。在這樣的背景下,，加息并不會把這些企業(yè)淘汰出局,。一些中小企業(yè)、民營企業(yè)本來就得不到貸款,，一些面臨較強市場競爭的弱勢行業(yè)和弱勢企業(yè)則對利率會較為敏感,，利率提高將會造成較大的成本壓力。像中石油,、中石化這些企業(yè),，擁有壟斷產(chǎn)品市場和要素市場等諸多有利因素,，即使虧損仍有財政補貼,，利率對他們的投資幾乎是毫無影響。房地產(chǎn)投資也不會太受利率制約,，只要房價能夠維持高位，高價格的資金也是來者不拒,。即使房價下滑,，先遭殃的也是銀行,。因此,，在利率市場化,、競爭市場和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等制度完善之前,，加息并不會明顯減少資金占用企業(yè)的投資，對于回收流動性的效果有限,；更重要的是，它可能會加劇資金分配的逆向選擇,，形成“劣勝優(yōu)汰”的效果,。
(二)
預(yù)防性的適度從緊財政政策
在前一輪經(jīng)濟增長中，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤大幅增加,。由于支出壓力不太大,，而且又有收入保障，平衡的財政政策運行良好,。在新一輪經(jīng)濟下調(diào)中,，財政赤字的壓力會加大，為防止其轉(zhuǎn)化為赤字并形成通貨膨脹壓力,，應(yīng)未雨綢繆,，采取預(yù)防性的適度從緊財政政策。
1. 財政赤字壓力增加
新一輪經(jīng)濟下調(diào)背景下,，財政赤字壓力將會擴大,，表現(xiàn)在收入下降，支出壓力增加,。具體來看,，主要存在以下幾個方面：第一,，稅收收入隨著企業(yè)生產(chǎn)和利潤下滑而開始呈現(xiàn)下滑趨勢。根據(jù)前面的分析,，今年二季度,，稅收收入增長27.2%，無論從名義增長率還是實際增長率來看,，稅收收入增長的拐點已經(jīng)出現(xiàn),，稅收收入增長將進入下調(diào)期。此外,，隨著所得稅,、關(guān)稅效應(yīng)的顯現(xiàn)以及增值稅改革的可能全面推廣，稅收增長的下調(diào)基調(diào)將更為明顯,。第二,，非稅收入也將出現(xiàn)增長大幅下降。非稅收入是地方政府的主要收入來源,，在地方政府財力中約占1/3至1/2,。它主要由土地出讓金等基金收入和其他產(chǎn)權(quán)收入、罰沒收入等等組成,，土地出讓金收入是地方非稅收入的最主要來源,。在前一輪城市化和投資熱潮中，大量國有土地已經(jīng)出讓,，土地用地嚴重透支,。由于自然條件限制，加上國家對土地開始嚴格控制以及房地產(chǎn)業(yè)開始下滑等諸多因素,，可以預(yù)計,，土地出讓金的增加將會出現(xiàn)大幅下滑。第三,，支出壓力擴大,。今年的汶川地震的抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建將會對財政支出形成較大壓力。截止到6月23日,，各級政府共投入抗震救災(zāi)資金543.13億元,，其中中央財政投入496.01億元，地方財政投入47.12億元,。災(zāi)后重建和對口援助也會繼續(xù)形成中央財政與地方財政的較大壓力,。另外，奧運會是今年我國舉國同慶的大事,，全國人民為了把奧運會辦好,，投入巨大的人力、物力,，當(dāng)然對財政也是一個不小的壓力,。再次,，為了減緩?fù)ㄘ浥蛎泴ζ髽I(yè)和社會的沖擊，財政支出對企業(yè)的生產(chǎn)進行補貼和對困難群眾進行生活補助,。其中,，對企業(yè)的生產(chǎn)補貼耗費巨大的支出。
在上述財政赤字壓力下,，如果不進行預(yù)防性的緊縮政策,，赤字壓力將會轉(zhuǎn)化為赤字，形成對通貨膨脹的壓力,。應(yīng)該看到,，財政赤字壓力轉(zhuǎn)化為赤字不僅僅是在中央政府層面的,，它也會發(fā)生在地方政府層面,。在我國財政分權(quán)體制下，中央政府的預(yù)算是比較硬的,，但地方政府的預(yù)算則偏軟,。同時，分稅制明確劃分了中央與地方的財權(quán),，但更重要的事權(quán)卻是含糊不清的,。結(jié)果形成財力縱向分配不平衡,，縣鄉(xiāng)財政困難,。地方政府的事權(quán)如果不能通過稅收進行融資，就會通過舉債途徑,。雖然《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債,，但事實上地方政府已經(jīng)積累了大量的債務(wù)�,？梢韵胂�,，如果財政收支壓力進一步擴大，地方政府債務(wù)也將進一步擴張,，并通過地方金融系統(tǒng)進行擴散,，最終形成對通貨膨脹的壓力。
綜合以上因素,，為了面對即將擴大的財政赤字壓力,，有必要進行相機抉擇的預(yù)防措施，采取預(yù)防性的適度從緊財政政策,。
2. 預(yù)防性的適度從緊財政政策要點
為了消化這些上升的財政赤字壓力,，有必要采取預(yù)防性的適度從緊財政政策。由于稅收政策的時滯性,，稅收政策并不如貨幣政策那么靈活,，稅收政策變化往往是長期的,、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整性質(zhì)的。因此,，采取相機抉擇的稅收政策是非常困難的,。本報告提到的稅收收入政策既是出于短期考慮，也是出于長期結(jié)構(gòu)調(diào)整的考慮,。相比之下,，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整則比較容易。因此,，從近期來看,，財政政策要點主要是與稅收增長下滑相適應(yīng)的支出調(diào)整政策。
(1) 加大資源稅改革和征收環(huán)境稅
通過提高資源使用收入進行要素價格體系改革,，不僅有利于要素節(jié)約和環(huán)境保護,，而且可以糾正整個價格體系鏈條的錯配，通過更合理的價格機制引導(dǎo)資源更有效的流動,，對促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和國民經(jīng)濟初次分配的不公平起到根本改善作用,。
(2) 加快征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入，減少對壟斷企業(yè)的補貼
國有資產(chǎn)收益是國家作為資產(chǎn)所有者對收益權(quán)的正當(dāng)實施,，它對于促進公平競爭提高經(jīng)濟效率有重要作用,。應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)合理征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收入，并將其納入預(yù)算管理,，此外,，國有壟斷企業(yè)一方面以壟斷低價獲得要素，另一方面通過產(chǎn)品市場的壟斷,，以壟斷高價攫取消費者剩余,。盡管如此，一些壟斷企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損,，并且把原因歸為諸多因素,。如果經(jīng)常對其“虧損”給予財政補貼，只會形成企業(yè)的軟預(yù)算約束,，不利于企業(yè)的規(guī)范治理和公平競爭,。
(3) 積極化解基層政府債務(wù)
目前，我國正在對基層政府的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)和糧食虧損債務(wù)進行清理和化解,，并取得較好效果,。為了進一步全面有效地化解地方政府債務(wù)，應(yīng)對已有債務(wù)進行清理,。長遠的看,，可以建立政府會計制度，把政府的資產(chǎn)和負債透明化,，制度化,。
(4) 支出結(jié)構(gòu)調(diào)整
支出結(jié)構(gòu)調(diào)整政策包括幾個要點：第一,，繼續(xù)擴大民生支出，增加低收入群體的補貼,。低收入群體是受通貨膨脹影響最大而又抵御能力最差的人群,。增加低收入群體的補貼，可以使得社會與經(jīng)濟面臨通貨膨脹的抵抗力大大增強,。第二,，進一步削減行政經(jīng)費支出。此次針對汶川地震的抗震救災(zāi),，中央機關(guān)單位削減經(jīng)費支出5%,，這給了我們一個良好的啟示。各級政府應(yīng)進一步調(diào)整支出,，壓縮機構(gòu)并削減辦公經(jīng)費,，把財力向其它公共性支出轉(zhuǎn)移。第三,，增加教育,、醫(yī)療、保障體系等社會性支出,。這樣不僅可以穩(wěn)定并減少人們的通貨膨脹預(yù)期,，以防止通貨膨脹轉(zhuǎn)為惡性通貨膨脹。另一方面,，它也可有利于促進居民消費,，調(diào)整總需求結(jié)構(gòu)。
應(yīng)該注意的是,，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)不僅僅是一個行政問題,，因為政府也不一定確切地知道公共服務(wù)的需求,，況且,，即使地方政府知道也不一定有足夠的激勵去做。在財政分權(quán)的體制下,，各級政府都存在著自己獨特的激勵結(jié)構(gòu),。長期以來，地方政府在安排支出結(jié)構(gòu)上存在明顯的偏向：在基本建設(shè)上熱情高漲甚至過度供給,，而在人力資本和公共服務(wù)上則缺乏動力,、供給不足。這與地方政府的財政激勵導(dǎo)向和GDP競賽的激勵模式有關(guān),。因此,，為了有效控制政府支出和合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建偏向于公共財政導(dǎo)向的地方政府激勵系統(tǒng)是非常重要的,，也是面向公共財政導(dǎo)向改革的重要內(nèi)容,。長遠來看,，它可能需要更規(guī)范的制度和民眾更廣泛的參與。 |