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據(jù)《新京報》7月7日報道，日前,，北京律師董正偉收到國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費的回函,。國家發(fā)改委稱，從合同法角度看,，旅客與鐵路運輸企業(yè)合同解除后,，退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業(yè)運輸能力損失的賠償，屬于合同法規(guī)定的違約責任,。發(fā)改委表示,，從保護消費者合法權益的角度出發(fā)，發(fā)改委已向有關部門提出了完善退票費政策的建議,。
圍繞著鐵道部退票手續(xù)費問題,，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)起法律糾紛。無論是國家和發(fā)展委員會,，還是鐵道部,，都傾向于把這一問題看作是民事糾紛。按照我國《合同法》的規(guī)定,，如果當事人雙方訂立合同,，單方要求解除合同，那么,，應當賠償對方因此而造成的損失,。退票手續(xù)費可能是為了彌補鐵道部因此而造成的損失，但是,，由于退票手續(xù)費的規(guī)定來源于鐵道部的有關規(guī)定,，這在無形之中就給人一種自定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則的印象,。因此,，雖然乘客屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn),。
按照我國《立法法》的規(guī)定,，同一機關制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,，適用特別規(guī)定�,！惰F路法》關于民事行為的規(guī)定屬于《合同法》的特別法,，司法機關在審理案件的時候應當優(yōu)先適用,。但是，《鐵路法》帶有明顯的部門法色彩,，而我國鐵路運輸系統(tǒng)是典型的政企合一,，所以，難免會給人一種單方做出意思表示的感覺,。
解決這個問題的辦法很多,，全國人大常委會單獨做出規(guī)定是一種辦法；國家發(fā)展和改革委員會向國務院申請取消鐵道部退票手續(xù)費也是一種辦法,；全國人大常委會修改《鐵路法》同樣是一種辦法,。但所有這些解決問題的辦法，都無法改變我國鐵路系統(tǒng)政企合一的體制,，也無法從根本上避免類似的現(xiàn)象再次發(fā)生,。
要從根本上解決此類問題，必須加快行政體制改革,，將鐵路運輸系統(tǒng)整編成為國有公司,，然后由國家發(fā)展和改革委員會或者由國務院其他部門履行行業(yè)監(jiān)管職責。這樣一來,，不僅實現(xiàn)了立法與執(zhí)行的相對分離,，而且可以真正依照《合同法》的規(guī)定，由鐵路運輸公司向國家價格主管機關申請鐵路運輸方面定價,，從而平衡鐵路運輸公司與乘客之間的權利義務關系,。
從表面上來看，退票手續(xù)費問題是一個民事法律問題,，但從本質(zhì)上來說,，卻是一個行政體制改革的問題。如果行政體制改革不到位,，那么,，此類問題還會不斷出現(xiàn)。
當前的首要任務是,，由國家發(fā)展和改革委員會提請國務院召開會議,，全面審理鐵路運輸系統(tǒng)乃至其他運輸系統(tǒng)收費改革問題，在統(tǒng)籌兼顧的基礎上,，取消包括養(yǎng)路費,、過路費、退票手續(xù)費在內(nèi)的一系列不合理的收費,。
從鐵路運輸系統(tǒng)的角度來看,，實行政企分離之后，完全可以正大光明地向乘客收取違約金。只要鐵路系統(tǒng)的收費按照價格法報請價格主管部門批準,，那么,，鐵路運輸公司的合法權益就能得到有效保護。
當前我國行政主導的改革催生出了許多似是而非的收費項目,。從《合同法》的角度來看,，有些收費屬于合同當事人行使權利的行為，無可厚非,。但是由于收費依據(jù)不合理或者收費的名稱莫名其妙,，從而給人以攻擊的口實。發(fā)展市場經(jīng)濟,，首先要鼓勵市場主體按照市場規(guī)則行使權利,。如果市場主體的收費會影響當事人另一方的切身利益，或者會給中國國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來整體性的影響,，那么,，政府應當通過補貼的方式或者提請全國人大常委會制定特別法，解決此類問題,。由于我國實行的是行政主導的改革,，所以，許多本來應該通過立法程序解決的問題,，沉淀在行政機關內(nèi)部,。隨著公民權利意識的覺醒，越來越多的收費糾紛指向行政機關,，行政機關不堪重負,。行政機關要想從法律糾紛中解脫出來，最好的辦法就是提請全國人大常委會根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,，加快有關立法工作,，把行政問題真正變成法律問題。
從博弈論的角度來分析,，全國人大是中國的最高權力機關,，也是中國的民意代表機構，由全國人大及其常委會制定相關的法律,，不但可以充分聽取社會各界的意見,，平衡權利義務關系，而且可以防止行政主導的改革導致利益失衡的問題,。
從中國改革的發(fā)展歷史來看,，前十年的改革是自下而上的改革，政府機關基本上是被農(nóng)民和企業(yè)推著走,；中間十年的改革是自上而下的改革,，行政主導的色彩越來越濃厚�,，F(xiàn)在，中央提出科學發(fā)展觀,，目的就是要把行政主導的改革真正變成法律主導的改革,，從而使我國的各項改革措施充分體現(xiàn)民情民意，讓億萬民眾從改革中得到實惠,。我國在稅收制度改革方面，已經(jīng)邁出了令人可喜的步伐,，《個人所得稅法》的修改,，使得政府關于個人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內(nèi)進行，每一項改革都有明確的法律依據(jù),。這是中國未來改革的方向,，也是解決諸如退票手續(xù)費問題的最佳途徑。
（作者為中南財經(jīng)政法大學社會發(fā)展研究中心主任
教授） |