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土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重,，公眾一般歸結(jié)為是對(duì)地方官員問責(zé)疲弱所致，但這只能算是其中的一個(gè)原因,，或者說,，只是一個(gè)表面的原因，而深層次的原因則是制度設(shè)計(jì)方面的漏洞與瑕疵：土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財(cái)政收入缺口,。要真正抑制土地違法,，也需要從制度層面加以完善,，并非僅靠問責(zé)地方官員就能解決的問題。
6月4日,，國(guó)家審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布了對(duì)北京,、天津、上海,、重慶,、哈爾濱、合肥,、濟(jì)南,、長(zhǎng)沙、廣州,、南寧和成都11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣(市,、區(qū))，2004至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收,、管理,、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果：土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%,；違規(guī)使用出讓金83.73億元,；108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政管理……
近年來，土地違法現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重,。國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)顯示,，2004年至2006年，全國(guó)違法占用耕地面積占新增建設(shè)用地占用耕地總面積的平均比例為17.02%,。2007年9月15日至2008年1月15日,，全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)共清查三類土地違法案件3.17萬件，涉及土地336.4萬畝,。其中,，“以租代征”1.87萬件，圈占土地0.15萬件,，“未批先用”1.15萬件,。
土地違法現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾一般歸結(jié)為是對(duì)地方官員問責(zé)疲弱所致,，但這只能算是其中的一個(gè)原因,，或者說，只是一個(gè)表面的原因,，而深層次的原因則是制度設(shè)計(jì)方面的漏洞與瑕疵,。我認(rèn)為，這其中有兩個(gè)非常重要的誘因：一,、土地出讓金的使用,，長(zhǎng)時(shí)期地游離于預(yù)算與監(jiān)管之外，地方政府及官員自由操作的空間大,，甚至滋生出大量的腐敗尋租行為,，是土地違法現(xiàn)象的一個(gè)持久的動(dòng)力。二,、地方財(cái)政資金缺口,，使得地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動(dòng)力和堂而皇之的理由。而這兩點(diǎn),，都不是簡(jiǎn)單地通過問責(zé)官員就能解決了的,，它更牽涉到一些制度的調(diào)整與重構(gòu)。
先看第一個(gè)原因,。
從審計(jì)署審計(jì)調(diào)查的結(jié)果來看,，土地出讓凈收益1864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18%,。這是一個(gè)非常驚人的比例,。財(cái)政預(yù)算管理有兩種方式：一是一般預(yù)算管理，二是基金預(yù)算管理,。我國(guó)選擇將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理,，而不是一般預(yù)算管理。原因是：土地出讓收入受土地市場(chǎng)狀況影響較大,，具有不穩(wěn)定性,、不確定性等特征，如果將其納入一般預(yù)算管理,，容易造成一般預(yù)算收支的大起大落,，不利于預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定。同時(shí),，為了保障被征地農(nóng)民及時(shí)得到補(bǔ)償性費(fèi)用,，決定將土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理。具體做法是：土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫,，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排,，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。
但是,，我們?nèi)匀蝗鄙倨仁沟胤秸仨殞⑼恋爻鲎寖羰找婕{入基金預(yù)算管理的強(qiáng)制性規(guī)定——我所指的這種強(qiáng)制性規(guī)定是帶有懲戒性質(zhì)的剛性的規(guī)定,，高達(dá)71.18%的土地出讓凈收益未納入基金預(yù)算管理就是最好的證明。不納入基金預(yù)算管理,，等于這部分龐大的資金游離于監(jiān)管之外,，供地方政府任意支配，這種指定用途的政府性基金預(yù)算收入實(shí)際上變成了帶有小金庫性質(zhì)的資金,。這意味著,，土地出讓越多,，地方政府所能支配的資金也越龐大。同時(shí),，由于龐大的資金游離于監(jiān)管之外,，很容易成為權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象的天然載體，成為少數(shù)腐敗者的囊中之物,。由于腐敗與尋租是借助龐大的游離于監(jiān)督之外的資金而存在,，種種不法行為更容易被隱匿，被查處的幾率更低,。諸如此類的因素,，正是土地違法現(xiàn)象屢禁不止的不竭動(dòng)力。
再看第二個(gè)原因,。
地方政府為何熱衷于從土地出讓中獲取收益,，甚至，為了確保這種收入不惜違法使用土地,？在1994年以前,，地方財(cái)政除了個(gè)別年份基本上都保持著節(jié)余，而中央財(cái)政長(zhǎng)年處于虧空狀態(tài),。當(dāng)時(shí)的土地違法現(xiàn)象少之又少,。但1994年分稅制改革以后，一切發(fā)生了改變：中央財(cái)政節(jié)余在分稅制改革后突飛猛進(jìn),，由1994年當(dāng)年扭虧節(jié)余1152.1億元,，累計(jì)增長(zhǎng)到2006年節(jié)余10458.2億元。而地方財(cái)政不僅在1994年立即陷入虧空狀態(tài),，而且虧空金額由最初的1726.6億元累計(jì)增長(zhǎng)到2006年的11940.8億元,。2006年，國(guó)內(nèi)所有省級(jí)地區(qū)的財(cái)政支出都大于同期財(cái)政收入,，19個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出為同期財(cái)政收入的2倍以上,，5個(gè)地區(qū)為3倍以上。
分稅制改革后,，由于中央和地方政府的事權(quán),、財(cái)權(quán)劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡,，事權(quán)維持了改革前的狀況,，而財(cái)權(quán)卻主要?jiǎng)潥w中央，這造成了地方財(cái)政與事權(quán)不相稱的資金缺口,。曾經(jīng)參與1994年分稅制改革設(shè)計(jì)的中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所專家楊之剛認(rèn)為,，分稅制改革的基本要件是中央、地方各有收入來源(財(cái)權(quán))，中央,、地方各有支出范圍(事權(quán)),。而現(xiàn)階段越是上級(jí)政府財(cái)權(quán)越大，越是基層政府事權(quán)越多,，且稅權(quán)的劃分并不穩(wěn)定,，導(dǎo)致地方政府沒有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。
這正是促使地方政府通過土地這一“聚寶盆”彌補(bǔ)資金缺口的動(dòng)力所在,。筆者在查閱了大量數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，越是土地違法嚴(yán)重的地區(qū),，越是財(cái)政缺口比較大,、缺乏穩(wěn)定收入來源的地區(qū)。如何讓中央與地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面做到更加協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,，將成為下一步財(cái)稅改革關(guān)注的焦點(diǎn),。但有一點(diǎn)是明確的，只要地方政府的收入來源不能得到保障,，土地違法現(xiàn)象就很難真正被遏制,。實(shí)際上，有關(guān)部門在處理土地違法問題上常常左右為難也與此有關(guān),。土地違法案件雖然層出不窮,，但只要不是涉嫌受賄等腐敗行為，真正遭到問責(zé)的地方官員并不多見——有關(guān)部門不得不考慮地方財(cái)政的實(shí)際困難和地方官員的苦衷,。
因此,，土地違法的最大兩個(gè)癥結(jié)在于土地出讓收入游離于監(jiān)督與地方政府的財(cái)政收入缺口，要真正抑制土地違法,，也需要從制度層面加以完善,，并非僅靠問責(zé)地方官員就能解決的問題。 |