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提要：近兩年由于中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各級(jí)地方政府加大賣(mài)地和收費(fèi)罰款的力度,，使地方財(cái)政欠債運(yùn)轉(zhuǎn)的情況有所好轉(zhuǎn),，但是，欠債之風(fēng)還是盛行,，如果不設(shè)計(jì)一種制度加以制約和疏導(dǎo),，必然給未來(lái)積累嚴(yán)重的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。
政府及各部門(mén),，特別是地方政府及各部門(mén)有一種無(wú)制約的借債偏好和沖動(dòng),，對(duì)其基本上沒(méi)有加以約束的制度。
首先是建設(shè)項(xiàng)目巨額借債,。任期較短,，財(cái)力有限，在較短的任期內(nèi)又要干出看得見(jiàn)的政績(jī)來(lái),，特別是許多領(lǐng)導(dǎo)想將應(yīng)該由幾任領(lǐng)導(dǎo)完成的建設(shè),，在他一任中完成，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不夠,，于是只好靠大量地借債,，或者變相借債搞建設(shè)。其次是政府各部門(mén)會(huì)議招待,、迎來(lái)送往,，往往在賓館酒店記賬消費(fèi)，一些業(yè)主不敢不接待,，也不敢即時(shí)追要款項(xiàng),，經(jīng)常是欠債多年不還,。如此種種，積累了大量的經(jīng)常性債務(wù),。再次是中央政府各部門(mén)要求地方政府各部門(mén)工作達(dá)標(biāo)要求,，一些項(xiàng)目和工程，有的部門(mén)下?lián)芸铐?xiàng)要有地方財(cái)力配套,，但是地方政府和部門(mén)又沒(méi)有錢(qián),，于是借債達(dá)標(biāo)，借債完成配套,，結(jié)果形成地方政府和部門(mén)的巨額債務(wù),。第四是政府管理的一些事業(yè)性單位借債。如高校貸款建設(shè)教學(xué)樓,、學(xué)生宿舍,、報(bào)告廳、試驗(yàn)室,、體育及圖書(shū)館設(shè)施等等,。
各級(jí)政府無(wú)節(jié)制借債，有其形成的原因,。
一是任期制和政績(jī)?cè)竿�,，包括個(gè)別黨政和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的私利，導(dǎo)致強(qiáng)烈的借債沖動(dòng),。一任領(lǐng)導(dǎo),，都有要干出一些突出政績(jī)的強(qiáng)烈愿望，財(cái)力有限借債和變相借債也要搞建設(shè)和上項(xiàng)目,，要亮化,、綠化、凈化,、硬化和現(xiàn)代化城市,，要搞城市標(biāo)志性建筑，要大上交通建設(shè)項(xiàng)目,，要搞部門(mén)政績(jī)項(xiàng)目,，要建設(shè)部門(mén)的辦公樓和培訓(xùn)中心。這方面的政績(jī)?cè)诿嫔�,，上�?jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察,，看得見(jiàn)，最能體現(xiàn)出政績(jī)來(lái),。當(dāng)然,，也有個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)借債搞建設(shè)，利用工程項(xiàng)目的發(fā)包、招標(biāo)等,，從中撈取個(gè)人私利,。
二是前任領(lǐng)導(dǎo)可以將債務(wù)推給后任領(lǐng)導(dǎo)，而后任領(lǐng)導(dǎo)可以不理會(huì)前任領(lǐng)導(dǎo)的欠賬,，并且繼續(xù)借債,。曾經(jīng)發(fā)生過(guò)許多案例，即前任領(lǐng)導(dǎo)讓某個(gè)建筑商搞政府的工程,，或者民營(yíng)企業(yè)為國(guó)有企業(yè)改制填資,，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)換任后，新任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)債務(wù)和優(yōu)惠政策,，或者推托還債,。
三是認(rèn)為銀行是國(guó)家的，政府項(xiàng)目也是國(guó)家的,，將銀行的錢(qián)當(dāng)財(cái)政的錢(qián)花,，最后由財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。比如,，許多政府沒(méi)有收益的公益性建設(shè)項(xiàng)目,，特別是高校建設(shè)向銀行貸款，其政府,、教育部門(mén)和學(xué)校的心態(tài)是,，我不管項(xiàng)目是商業(yè)性的，還是公益性的,，日后是不是有穩(wěn)定的還本付息的現(xiàn)金收入流，反正項(xiàng)目和學(xué)校都是國(guó)家的,，銀行也是國(guó)家的,，最后國(guó)家還不得兜著？而銀行也不認(rèn)真進(jìn)行可行性研究,，認(rèn)為政府是不能破產(chǎn)的,，貸款給政府及政府的學(xué)校，不愁還不了款,。
四是財(cái)政體制方面,，一方面預(yù)算法規(guī)定不讓地方政府有赤字，不讓地方政府發(fā)債搞建設(shè),，于是地方政府及其部門(mén)只好變相借債上項(xiàng)目,，隱性借債規(guī)模更大，更是控制不�,�,；另一方面，稅大部分集中到中央,，地方建設(shè),，甚至其經(jīng)常性支出,，正規(guī)渠道沒(méi)有足夠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，只好靠大規(guī)模借債,、大規(guī)模賣(mài)地和大肆收費(fèi)罰款來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)和搞城市及交通等建設(shè),。
五是沒(méi)有一個(gè)約束和限制地方政府及部門(mén)借債的制度。大部分借債沒(méi)有即時(shí)和年度的財(cái)務(wù)報(bào)告制度,，相當(dāng)多部門(mén)迎來(lái)送往,，辦事人員在賓館和酒店簽字就可以了，最后到底住了多少,、吃了多少,，平時(shí)誰(shuí)都心中無(wú)數(shù)，只有年終才知道欠了多少,。因吃飯欠債,，被業(yè)主告到法院，最后以政府和部門(mén)辦公樓,、汽車(chē)抵債的案例也不少見(jiàn),。大部分借債也不向人大報(bào)告，到底政府及部門(mén)借了多少債,，政府自己不清楚,，人大也是不知道，而公民則更是不知情,。
總之,，各級(jí)政府有借債的偏好和沖動(dòng)，而幾乎沒(méi)有任何對(duì)這種借債行為的制約機(jī)制,。這種體制,，是靠透支子孫未來(lái)的收入，搞現(xiàn)在的政績(jī),，享受現(xiàn)在最好的辦公和公務(wù)消費(fèi)條件,，最后許多地方的政府實(shí)際上會(huì)破產(chǎn)，結(jié)果積累巨額的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),，導(dǎo)致財(cái)政金融危機(jī),。
因此，除了理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系體制,、將地方政府建設(shè)借債公開(kāi)化和規(guī)范化,、改革清理廢除收費(fèi)罰款體制、改革賣(mài)地財(cái)政等等外,，非常重要的是,，建立各級(jí)地方政府向人大的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。
首先，編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告,，每年定期向同級(jí)人大報(bào)告,，并向社會(huì)公開(kāi)披露。更多的隱性和變相債務(wù)在會(huì)計(jì)上沒(méi)有得到確認(rèn),，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中也沒(méi)有予以披露,，如國(guó)債的未來(lái)還本付息負(fù)擔(dān)，政府擔(dān)保的各種借款,，各級(jí)政府雖然以公司名義借而未來(lái)肯定不能還款的,，政府各部門(mén)的簽字消費(fèi)欠賬等等。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家能夠在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中全面,、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息。我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告也應(yīng)改進(jìn)對(duì)政府債務(wù)信息的披露,，對(duì)于符合權(quán)責(zé)發(fā)生制前提下負(fù)債的確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的政府債務(wù),，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量,，并在資產(chǎn)負(fù)債表中的有關(guān)項(xiàng)目予以披露,；對(duì)于不符合具體的負(fù)債確認(rèn)條件和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法量化的政府隱性債務(wù),，應(yīng)在政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注中披露相關(guān)信息,，以全面、系統(tǒng)地披露政府所有的債務(wù)信息,。政府財(cái)務(wù)報(bào)告,，由有關(guān)法律規(guī)定，將各級(jí)政府,，包括其各部門(mén)和其派出機(jī)構(gòu)所借的所有債務(wù),，所欠的所有款項(xiàng)，都納入財(cái)務(wù)報(bào)告的統(tǒng)計(jì),、記賬和管理范圍。對(duì)不納入其中管理的,，應(yīng)當(dāng)由借債人自我負(fù)擔(dān),，政府不承擔(dān)還債的義務(wù)，以此來(lái)約束政府官員的欠款行為,。
其次,，制衡、規(guī)范和約束各級(jí)政府及部門(mén),，特別是地方政府及部門(mén)借債的行為,。需要盡快重申和頒布地方政府不得隨意借債的法律或者國(guó)務(wù)院條例，以遏制地方借債規(guī)模的膨脹。經(jīng)常性項(xiàng)目,、社會(huì)保障項(xiàng)目不得借債,，建設(shè)項(xiàng)目可以借債，但是采取政府建議,、同級(jí)人大批準(zhǔn),、上級(jí)有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)、資信機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí),、向市場(chǎng)發(fā)行的方式,，除此以外，不得以其他法律沒(méi)有規(guī)定的方式借債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè),。建設(shè)項(xiàng)目借債,，同級(jí)人大沒(méi)有批準(zhǔn)，或者上級(jí)有關(guān)部門(mén)沒(méi)有核準(zhǔn)的,，不得發(fā)債,。如果政府債券資信評(píng)級(jí)過(guò)低，向市場(chǎng)發(fā)行不出去,，則是市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府借債行為的否定,。
(作者單位：中央黨校研究室) |